II SA/Po 752/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią - H. T.. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące ustalenia faktyczne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. M. Ł. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią H. T.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że świadczenie nie przysługuje, bowiem u H. T. niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem [...] roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia [...] roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że: art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej: u.ś.r.) jako niekonstytucyjny nie powinien być brany pod uwagę przy orzekaniu w niniejszej sprawie, w aktach sprawy jest wniosek M. Ł. o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna wymagający rozpatrzenia, wyjaśnienia wymaga kwestia możliwości opieki nad matką córek H. T.. Prezydent Miasta P. ponownie rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił M. Ł. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H. T.. W uzasadnieniu wskazano, że nie został spełniony warunek zapisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. M. Ł. reprezentowany przez adwokata wniósł odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. [...] doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy spełnia on wszystkie przesłanki do jego przyznania. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie decyzji co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - H. T., począwszy od dnia [...] listopada 2018 r. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazało, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. był badany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem, przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych. Wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, to jest w dniu [...] października 2014 r. i nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Zdaniem organu powyższy wyrok ma wpływ na sytuację prawną Odwołującego i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy z wyłączeniem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem [...] października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną Dalej Kolegium wskazało, iż pomimo powyższego postanowiło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej, zgadzając się z odmową przyznania M. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, jednak z innego powodu aniżeli wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta P.. Zdaniem Kolegium, nie można przyznać wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, iż M. Ł. nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż nie jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W rozpoznawanej sprawie, M. Ł. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią - H. T.. Odwołujący mieszka wraz ze swoją babcią, posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz matką, a córką H. T., tj. H. Ł.. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że H. T. ma dwie córki: H. Ł. - czynna zawodowo i prowadzi działalność gospodarczą, M. W. zam. we [...]. Zatem z ustaleń organu dokonanych w tej sprawie wynika, że H. T. ma dwie córki, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji na rzecz matki. Oznacza to, że istniałyby przesłanka do przyznania Odwołującemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdy dzieci H. T. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowanie przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, ale także o brak możliwości dostarczenie przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci wyżej wymienionej orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuka z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której córki H. T. nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Nie jest natomiast okolicznością która wykluczałaby córkę z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego fakt prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. Ł. zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta odmawiającej Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż H. T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki i pomocy w codziennych czynnościach innych osób. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ponadto, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią, a w szczególności – jak wskazano w formularzu wywiadu środowiskowego - pomaga jej w wykonywaniu czynności życia codziennego, takich jak przygotowywanie posiłków, sprzątanie, podawanie leków. Poza sporem pozostaje również kwestia, iż H. T. ma dwie córki tj. H. Ł. oraz M. W. ( w wywiadzie środowiskowym określona jako B. – powyższe niespójności nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż nie ulega wątpliwości, że H. T. ma dwie córki). Przechodząc zatem do istoty sporu, a więc kwestii czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Skarżącemu - jako wnukowi, czyli osobie spokrewnionej ze osobą wymagająca opieki w dalszym stopniu i faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną babcią – przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, iż w ocenie Sądu organy opierając się na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, zasadnie odmówiły Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, uzasadniając to niespełnieniem warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. W cytowanym wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ocena tego czy osoby zobowiązany w bliższej kolejności- w niniejszej sprawie córki H. T. – nie są w stanie sprawować opieki, należy zaś do organu administracji publicznej. Zaznaczyć należy jednocześnie, że jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyroki NSA: dnia z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14; z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt I OSK 328/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Przyjęcie wskazanych metod wykładni – które w sprawie zastosował również organ wydający zaskarżoną decyzję - prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. córki H. T., są obiektywnie zdolne do jej sprawowania. Zgodzić należy się z organem, iż nie można automatycznie wykluczać wnuka z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której córki H. T. nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami, jak słusznie zauważył organ, byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy inne okoliczności, które w obiektywny sposób uniemożliwiłyby sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. W niniejszej sprawie należy wskazać, iż H. Ł. mieszkająca wspólnie ze Skarżącym oraz swoją matką H. T. pomimo pobierania emerytury jest czynna zawodowa. Jak wynika z kwestionariusza wywiadu środowiskowego jest to również osoba zdrowa i nie legitymująca się orzeczeniem o niepełnoprawności. Z powyższych względów na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, iż osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności wykazała obiektywne, niezależne od niej okoliczności, uniemożliwiające wypełnienie ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego W ocenie Sądu - który podziela w tym zakresie stanowisko SKO - nie świadczą bowiem o obiektywnym braku możliwości sprawowania opieki, a tym samym nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego, okoliczności takie jak aktywność zawodowa. Sąd podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny M. Ł. względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym córki - H. Ł.. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż Skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.