II SA/Po 753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), nakazał H. A. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach [...] m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. stwierdzono, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w Ł., gm. S. zlokalizowany jest między innymi obiekt letniskowy w konstrukcji drewnianej o wymiarach w planie [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach [...] m, ustawiony na bloczkach betonowych spoczywających na gruncie. Ustalono, że obiekt ten został zrealizowany w maju 2012 r. przez H. A.. Powierzchnia obiektu wynosi [...] m2 – część kubaturowa oraz [...] m2 – zadaszony taras, co razem daje powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m2. Działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt posiada powierzchnię [...] m2. Na jej terenie umiejscowionych jest jeszcze [...] innych obiektów letniskowych, objętych odrębnymi postępowaniami. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w ustalonym stanie faktycznym podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygnatura akt IV SA/Po 524/12 i uwzględnił powierzchnię zadaszonego tarasu do powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia PINB stanął na stanowisku, że przedmiotowy obiekt – z uwagi na swoją powierzchnię zabudowy – nie był wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła H. A., reprezentowana przez pełnomocnika. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i nie może się ostać. W późniejszym terminie odwołanie zostało uzupełnione przez pełnomocnika, który przedstawił nowe argumenty i wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WWINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak sprawy [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. WWINB podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy obiekt letniskowy o wymiarach [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach: [...] m wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skoro zaś obowiązki określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostały w wyznaczonym terminie wykonane, to w myśl przepisu art. 48 ust. 4 cyt. ustawy organ nadzoru budowlanego był zobligowany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego nakazania rozbiórki bez uprzedniego rozważenia możliwości częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu, WWINB wyjaśnił, że procedura legalizacyjna unormowana w art. 48 Prawa budowlanego przewiduje przedstawienie projektu budowlanego, który powinien zawierać propozycje rozwiązań technicznych mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodności z prawem. Z możliwości tej inwestor nie skorzystał. Jednak niezależnie od tego WWINB podkreślił, że nawet częściowe rozebranie obiektu budowlanego, tak by w ostatecznym rezultacie jego powierzchnia zabudowy była mniejsza niż 25 m, nie doprowadziłaby go do stanu zgodności z prawem. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi H. A. zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wada ta nie może stanowić podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ pełnomocnik strony wniósł w terminie odwołanie od decyzji PINB. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła H. A., reprezentowana przez pełnomocnika. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 32 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony, a tym samym orzeczenie w stosunku do decyzji nieistniejącej, tj. takiej, która nie weszła do obrotu prawnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w wyniku czego uznano, iż obiekt budowlany zlokalizowany na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest domkiem letniskowym – nie zaś altaną ogrodową – a nadto, iż obiekt ten przekracza swoją kubaturą dozwolone parametry, w związku z czym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, co zaś skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w związku z tym błędne przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na przedmiotowej nieruchomości wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób lakoniczny, niepełny oraz z pominięciem zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego, dlatego też już choćby z tej przyczyny winna zostać uchylona. Zdaniem strony skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi, o czym organ został poinformowany w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Zarzucono także, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie poczyniły w niniejszej sprawie samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych opierając całość swojego rozstrzygnięcia na wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 524/12, który to wyrok nie zapadł na kanwie niniejszej sprawy, jako więc taki nie mógł być podstawą jej rozstrzygnięcia. Nadto, zdaniem strony skarżącej, organy prowadząc niniejsze postępowanie nie dokonały wykładni pojęć "powierzchnia zabudowy", "domek letniskowy" oraz "altana", a więc pojęć kluczowych dla toku niniejszej sprawy. Pełnomocnik skarżącej zakwestionował, iż rzeczony obiekt budowlany jest domkiem letniskowym o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m2. W rzeczywistości jego powierzchnia zabudowy wynosi mniej niż 25 m2, a więc jest obiektem wyłączonym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Podsumowując pełnomocnik skarżącej podniósł, że organy administracji przesądzając kwestię definicji "powierzchnia zabudowy" nie dokonały jej interpretacji i nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji, autorytarnie jedynie wskazując, iż do powierzchni zabudowy należy wliczyć powierzchnię zajmowaną przez taras. Zdaniem strony skarżącej rzeczony obiekt budowlany nie był domkiem letniskowym a jedynie altaną, a jego powierzchnia nie przekraczała dozwolonej kubatury obiektu. Tak więc obiekt ten był wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając skargę za bezzasadną. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej, która odbyła się w dniu 30 kwietnia 2015 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej, wnosząc i wywodząc jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek części zarzutów w niej podniesionych Sąd nie podzielił. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazującą H. A. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach [...] m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S. W sprawie poddanej kontroli sądowej nakaz rozbiórki wydany został w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., a nie jak błędnie wskazał organ pierwszej instancji Dz. U. z 2014 r.) stanowiący, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Już na wstępie należy wskazać, że stosownie do ww. przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Orzeczenie o rozbiórce obiektu winno być poprzedzone zbadaniem przez organ nadzoru budowlanego, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. I tak, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ administracyjny powinien najpierw ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie upoważnia organ do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Jeżeli jednak okaże się, iż dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). A zatem gdy nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma możliwości jego legalizacji. Pomimo powyższego, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji WWINB, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB był fakt, że organy obu instancji nie poczyniły pełnych ustaleń faktycznych, dotyczących spornego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie spełniają wymagań przewidzianych w art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Wprawdzie w dniu 26 lutego 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S. kontrolę spornego obiektu budowlanego, to jednak w sporządzonym z tej czynności protokole brak jest pełnych i niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących obiektu. W protokole wskazano jedynie, że jest to budynek letniskowy w konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym ustawiony na bloczkach betonowych z zadaszonym tarasem. Do powyższego, lakonicznego opisu dołączono rysunek, który przedstawia rzut obiektu o wymiarach całkowitych [...]m x [...]m (w tym taras o wymiarach [...]m x [...]m). Przedmiotowego opisu w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji nie uzupełnił także organ odwoławczy. Nadto, do protokołu nie dołączono żadnej dokumentacji fotograficznej spornego obiektu budowlanego, co jest o tyle istotne, że z części opisowej protokołu nie wynika w żaden sposób jak jest skonstruowana i jak wygląda powierzchnia zadaszenia tarasu. Sądowi z urzędu wiadomo o wyrokach, które zapadły w niemal identycznych stanach faktycznych i dotyczyły innych obiektów budowlanych pobudowanych na działce nr ewidencyjny [...] położonej w Ł., gm. S. Wyroki te zakończyły się w każdym przypadku oddaleniem skargi (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 26 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 718/14; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 720/14; z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 752/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 717/14; z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 716/14 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zauważyć jednak należy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie poddanej sądowej kontroli wskazuje, iż nie jest on wystarczający dla poczynienia ustaleń w zakresie koniecznym dla przesądzenia dokładnego przeznaczenia spornego obiektu budowlanego. Brakuje w aktach sprawy chociażby materiałów fotograficznych, które znajdowały się w aktach innych – podobnych – spraw prowadzonych przed tutejszym Sądem. Informacje zawarte w protokole kontrolnym, a w zasadzie brak wyczerpujących danych dotyczących spornego obiektu budowlanego, nie pozwalają na wydanie innego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi skierowanej do Sądu jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, która ze swej istoty powoduje po stronie właściciela takiego obiektu liczne komplikacje i właśnie dlatego decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki powinny być każdorazowo uzasadniane w sposób wyczerpujący. Decyzje te nie powinny w szczególności pozostawiać żadnych wątpliwości odnośnie do rzeczywistych wymiarów danego obiektu, jego konstrukcji, jak też przeznaczenia poszczególnych jego części. Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, że sporny obiekt budowlany jest altaną, a nie domkiem letniskowym – to na obecnym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić ich zasadności, ponieważ postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone niewłaściwie, zebrany materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych kontrola Sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/90, publ. ONSA 1981 r. Nr 1, poz. 1 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 14 t.14). W zakresie zawartego w skardze zarzutu jakoby doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 32 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony, a tym samym orzeczenie w stosunku do decyzji nieistniejącej, tj. takiej która nie weszła do obrotu prawnego – należy wskazać, że prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż wada ta nie może stanowić podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ pełnomocnik strony zaskarżył w terminie decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, ponieważ błąd organu nie wywołał w powyższym zakresie żadnych negatywnych skutków dla strony postępowania, Sąd nie podzielił przedmiotowego zarzutu skargi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu, a następnie podejmując rozstrzygnięcie, uzasadni je w sposób określony w art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim organ, będąc związanym na podstawie art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu, uzupełni bez zbędnej zwłoki materiał dowodowy w sprawie w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie ocenia prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień zaskarżonej skargą decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c), § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Z kolei o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.