II SA/Po 754/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2010r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku Wójt Gminy O., na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił A. i H. P. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kaczek (o obsadzie zwierząt poniżej 40 DJP) w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym na działce nr [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy teren nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) należało przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Badanie to zakończyło się oceną negatywną. W tej mierze organ powołał się na pisemny protest mieszkańców z dnia [...] stycznia 2009 roku, w opinii których realizacja przedsięwzięcia przyczyni się do pogorszenia warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i akustycznych, emisji uciążliwych zapachów związków amoniakalnych, narażenia na większą ilość gryzoni i owadów oraz dioksan z pasz, szkodliwego wpływu kurnika na środowisko, wreszcie obniżenia dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz obniżenia wartości ich działek. Pozytywne załatwienie wniosku inwestora prowadzi zatem do naruszenie interesów osób trzecich. Lokalizacja projektowanego budynku jest sprzeczna także z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93), w świetle którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Lokalizacji przedsięwzięcia sprzeciwia się także wymóg art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), który nakazuje budować obiekt budowlany w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. Tymczasem obszar oddziaływania inwestycji obejmuje co najmniej kilka nieruchomości, a ocena wpływu, jaki wywrze na nie przedmiotowe przedsięwzięcie, przemawia przeciwko ustalaniu warunków zabudowy. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, iż inwestycja nie spełnia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim pozostaje niezgodna z art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 5 Prawa budowlanego. A. i H. P. odwołali się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty, poprzez uznanie, że spełniono wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, względnie uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. A. i H. P. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu: (1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez powołanie się na przepisy materialnego prawa cywilnego, (2) naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, (3) sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu a zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Uzasadniając swoje odwołanie, wskazali oni, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji w sprawach należących do ich właściwości oraz indywidualnie rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Podstawy załatwienia wniosku nie mogą zatem stanowić przepisy materialnego prawa cywilnego, gdyż ich stosowaniem zajmują się sądy powszechny. W konsekwencji należy uznać, że organ dopuścił się naruszenia prawa, powołując się na przepisy prawa cywilnego. Bezpodstawny jest też zarzut niespełnienia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to zarówno w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego (z powyższych przyczyn niemogącego stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie), jak i w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie dopiero na etapie realizacji inwestycji podczas, gdy odwołujący się ubiegają się jedynie o jej lokalizację. Ponadto, Wójt nie jest organem uprawnionym do dokonywania oceny zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawa budowlanego, gdyż zadanie to powierzone zostało Staroście K. W rezultacie nie można mówić by powołany przez organ przepis stanowił przepis odrębny, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyszła inwestycja została pozywanie uzgodniona z Marszałkiem Województwa w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą K. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Również Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w K., jak i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie zgłosili zastrzeżeń do planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący kwestii dobrego sąsiedztwa, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, jeżeli średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z inwestycją przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że A. i H. P. spełniają ten warunek, gdyż ich gospodarstwa ma 23 ha powierzchni, a ponadto przedsięwzięcie może być zrealizowane w odległości 240 m od drogi powiatowej. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ podzielił stanowisko A. i H. P. co do tego, że powołane przez Wójta przepisy nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, organy administracji postarają się zapewnić ochronę interesom osób trzecich. Trzeba zarazem wyraźnie zaznaczyć, że w świetle art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli inwestycja nie narusza prawa. Chcąc uwzględnić sprzeciwy zgłaszane w toku postępowania, Wójt powinien starać się tak ukształtować decyzję o warunkach zabudowy, by uwzględniała ona postulaty osób trzecich. Ponadto, rozpoznając ponownie sprawę należy zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalić krąg osób uprawnionych do występowania jako strona. Uczestnik postępowania A. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, iż w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zebrano i nie rozpatrzono wyczerpująco materiału dowodowego, pozbawiono go możliwości działania w sprawie, podczas rozprawy przed Kolegium nie zaprotokołowano jego wypowiedzi, Kolegium wydając decyzję nie wzięło jego wyjaśnień pod uwagę. W skardze podniesiono, iż inwestorzy posiadają co prawda gospodarstwo rolne o powierzchni 23 ha, lecz jest to gospodarstwo składające się z kilku odrębnych działek, rozrzuconych po całej miejscowości, nie przekracza ono zatem średniej powierzchni gospodarstwa w Gminie. Teren inwestycji cechuje zwarta zabudowa i nie jest możliwe usytuowanie inwestycji w odległości 240 m od drogi powiatowej, z uwagi na kształt działki w formie litery "L". Nadto projektowany obiekt umożliwia obsadzenie chowu kaczek powyżej 40 DJP, nawet do 44 DJP – jak wynika z opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. W rezultacie, przedmiotowa inwestycja może zostać zaliczona do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, co będzie miało wpływ na zdrowie i warunki życia ludzi, tym bardziej, że w bezpośrednim otoczeniu istnieją już dwa duże kurniki. Taka lokalizacja przedsięwzięcia będzie źródłem konfliktów pomiędzy mieszkańcami, w szczególności w związku z nieprzyjemnym zapachem. W pobliżu już istniejących i nowo planowanych kurników znajdują się obiekty, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem, wyrażonym w decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, zwracając dodatkowo uwagę, iż w świetle § 3 pkt 90 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu (Dz. U. Nr 257 poz. 2573), chów lub hodowla zwierząt do 40 DJP jest dopuszczalny w obrębie zwartej zabudowy wsi i nie wymaga specjalnych procedur środowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość stosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub prowadzeniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Należy zarazem zauważyć, że w świetle art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia, jeżeli nie jest ono sprzeczne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma zatem w żadnym razie charakteru uznaniowego. Jednocześnie, art. 63 cytowanej ustawy wyraźnie stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Taką informację zamieszcza się wprost w treści decyzji. Jak wynika z art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trafnie zauważył organ II instancji, iż według art. 61 ust. 4 ustawy, wymogu z pkt 1 powyższego wyliczenia, tj. kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, gdy obszar gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nie można natomiast przychylić się do argumentacji wyrażonej w skardze, iż rozczłonkowanie gospodarstwa na kilka odrębnych działek dyskwalifikuje je z powyższego wyłączenia. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem bynajmniej by ustawodawca chciał objąć jego zakresem jedynie te spośród działek rolnych, które stanowią pewien zwarty kompleks gospodarczy. Istotną rolę odgrywa tylko porównanie obszarów konkretnego gospodarstwa z średnią w Gminie. Główne wątpliwości w sprawie wzbudziło powołanie się przez Wójta Gminy O. na art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93) oraz na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) jako na przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których niezachowanie stanowiło podstawę wydania decyzji odmownej. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem. Istotne dla właściwego rozumienia pojęcia przepisów odrębnych jest przede wszystkim zwrócenie uwagi na ich szczególny status. Oznacza to, że nie mogą to być po prostu dowolne przepisy, lecz muszą pozostawać w pewnym ścisłym związku z ustalaniem warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji. Powiązanie to może polegać na tym, że przepisy odrębne regulują określoną materię w sposób bardziej szczegółowy, niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź też czynią to w sposób odmiennym. Ich katalog wymaga zatem każdorazowej konkretyzacji, w zależności od rodzaju danej inwestycji. Jeżeli bowiem przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego, to konsekwentnie organ administracji publicznej nie może w sposób dowolny powoływać się na art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie wypowiada się również orzecznictwo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 1117/08, LEX nr 519778; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 751/08, LEX nr 558385) Powyższych kryteriów nie spełniają natomiast z normy powołane przez Wójta Gminy O. Ich ogólny charakter nie pozwala na przyjęcie, iż uszczegóławiają one w jakimkolwiek zakresie wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też regulują je w sposób odmienny niż ustawa. W tej kwestii należy zauważyć, że art. 144 Kodeksu cywilnego nie może w ogóle znaleźć zastosowania przez swój cywilnoprawny charakter odwołujący się do sposobu korzystania z nieruchomości. Podobnie należy zakwestionować art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, będący w istocie klauzulą generalną, w której nie sformułowano konkretnych zakazów, a wskazano jedynie na ogólne zasady projektowania i budowy obiektów budowlanych. W tym miejscu trzeba jednocześnie zaznaczyć, że przepisy ustawy Prawo budowlane znajdą zastosowanie dopiero na następnym etapie postępowania, tzn. po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie w trakcie jej wydawania. Wobec powyższego, decyzja wydana przez Wójta Gminy O. zawierała wady i konieczne stało się jej uchylenie, co też organ II instancji słusznie uczynił. Sąd pragnie zwrócić również uwagę, iż z akt administracyjnych nie wynika by prowadzone przez organ I instancji postępowanie ustaliło okoliczności istotne na gruncie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co odnieść należy w szczególności do sporządzonej wówczas analizy urbanistycznej. W tej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i prawidłowo Kolegium zastosowało przepis art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, decyzja ta odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) należało oddalić. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak