II SA/Po 754/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. spółki jawnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. /-/ E. Podrazik W dniu [...] r. H. sp. j. wniosła skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze skarżąca wniosła m. in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając złożony wniosek skarżąca podniosła, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do wywłaszczenia nieruchomości (art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) na terenach, których zagospodarowanie na cele publiczne nie zostało określone w planie miejscowym. Na terenie działki nr [...] nie obowiązuje plan miejscowy. Skarżąca spółka jest w trakcie prowadzenia procesu inwestycyjnego, w efekcie którego na działce nr [...] o powierzchni 0,5581 ha ma powstać budynek wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą. Obecnie w tym przedmiocie toczy się przed Starostą [...] postępowanie o pozwolenie na budowę pod numerem [...] Utrata możliwości zagospodarowania części działki [...] uniemożliwi przeprowadzenie tej inwestycji w takim kształcie, w jakim zostało to przedstawione we wniosku inwestora. W istocie utrata przez skarżącą spółkę części działki nr [...] będzie, o ile nie uniemożliwi w ogóle przeprowadzenia inwestycji, to co najmniej powodować będzie konieczność wszczęcia nowego postępowania o pozwolenie na budowę, poprzedzonego zleceniem wykonania nowego projektu budowlanego dla inwestycji. Do tej pory skarżąca spółka poniosła już znaczne nakłady finansowe związane ze zleceniem sporządzenia projektu budowlanego. Wszelkie koszty poniesione dotąd z tytułu wykonania projektu budowlanego stanowić będą szkodę skarżącej, jeżeli tylko dojdzie do wywłaszczenia części działki nr [...], co uniemożliwi przeprowadzenie inwestycji w zakładanym kształcie. W związku z tym, w niniejszej sprawie zachodzi również druga z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W celu zajęcia merytorycznego stanowiska wobec żądania strony skarżącej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny bądź w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. To właśnie osiągnięcie tego stanu w rzeczywistości społecznej stanowi przedmiot wykonania aktu, za który uznać należy każde zachowanie się podmiotu uprawnionego bądź zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego (zob. T. Woś, Komentarz do art. 61 p.p.s.a., uwaga 3, w: H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012). Zatem nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, której to decyzji nie można przypisać cech wykonalności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się bowiem pogląd, że tego rodzaju decyzja określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.). Tym samym tego rodzaju decyzja nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Uprawnienie takie kreowałaby dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i w stosunku do takiej decyzji skarżąca mogłaby (po uprzednim wykazaniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.) ubiegać się o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem wyłącznie etapem wstępnym do uzyskania pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego strona jest uprawniona do dochodzenia swoich praw (zob. postanowienie NSA z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OZ 601/13, postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 693/18 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wyjaśnić, że sama obawa skarżącej, iż w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia inwestycji nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2013 roku, II OZ 1074/13). Ponadto Sąd zwraca uwagę, że z art. 112 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej: "u.g.n.") wynika, ze wywłaszczenie nieruchomości jest możliwe na podstawie decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Samo więc wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi skutku w postaci wywłaszczenia nieruchomości skarżącej. Wywłaszczenie następuje bowiem na podstawie decyzji starosty, od której stronie przysługuje odwołanie do wojewody, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Co przy tym istotne, z art. 9 u.g.n. wynika, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III (tj. wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości), z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W przypadku więc wniesienia przez stronę skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 112 ust. 2 i 4 u.g.n., decyzja ta jest wstrzymywana z urzędu do czasu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji. /-/ E. Podrazik