II SA/Po 756/03

Sygn. akt 3/II SA/Po 756 /03 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) Walentyna Długaszewska Protokolant: ref. staż. Marek Nowak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005r. przy udziale sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M.C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Starosta na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek M.C. w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian na nieruchomości położonej w B., gm. K. – tj. wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o powierzchni [...] ha, sprostowania rozbieżności w powierzchni działki nr [...] o powierzchni [...] ha między rejestrem ewidencji gruntów a zapisem w księdze wieczystej oraz sprostowania rozbieżności w zapisie użytku działki [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w sądzie powszechnym toczy się z wniosku M. C. postępowanie w sprawie zasiedzenia części nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka o nr [...] ([...]ha), zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], jako oddana w trwały zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwo B.. Ponieważ zaś uznano, że wnioskodawczyni nie może być stroną w niniejszej sprawie, gdyż nie jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości (ani nie przysługuje jej żaden inny tytuł prawny), należało orzec na podstawie art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, art. 10 kpa – poprzez uniemożliwienie odwołującej się zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253 ) – poprzez niewpisanie działki nr [...] do ewidencji gruntów zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...]r. ( [...] ) jako własność Gminy K.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego M.C. nie wykazała w przedmiotowym postępowaniu tytułu prawnego do spornych nieruchomości nr [...] (oddanej – według wpisów w księdze wieczystej – w trwały zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwo B. od [...]r. ) oraz nr [...] (nieujawnionej w ewidencji gruntów, nabytej z mocy prawa w 1994r. przez Gminę K.). Z tego powodu nie miała ona przymiotu strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, wobec czego należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze wniesionej od tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.C. zażądała uchylenia orzeczeń I i II instancji. Skarżąca powtórzyła przy tym zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty (m. in. niewyjaśnienie, na jakiej podstawie użytkowuje ona działkę nr [...] oraz nieuwzględnienie praw właścicielskich Gminy K. dotyczących tej nieruchomości ). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim podnieść należy, iż zdaniem Sądu organy administracyjne nie ustaliły w wystarczający i jednoznaczny sposób, iż skarżącej nie można było przypisać przymiotu strony niniejszego postępowania, co skutkować winno jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 kpa z powodu bezprzedmiotowości. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną danego postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany zbadać z urzędu, czy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się on na własny interes ( obowiązek ) prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się zgodnie obiektywną wykładnię pojęcia interesu prawnego strony, według której powinien on wynikać z przepisu prawa materialnego i dotyczyć bezpośrednio jej sfery prawnej ( zob. m. in. wyrok NSA z dnia 20.09.2001r., sygn. akt II SA 1539/00, LEX nr 53449; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 230 – 231 ). Za źródło interesu prawnego uznaje się przy tym również rozmaite stosunki cywilnoprawne, w których pozostają strony postępowania administracyjnego. W odniesieniu do spraw administracyjnych dotyczących nieruchomości chodzi w szczególności o stosunki zobowiązaniowe i prawnorzeczowe, takie jak umowa dzierżawy, umowa najmu, własność, czy posiadanie ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 231 – 232 ). Nie jest zatem konieczne wiązanie tego interesu prawnego wyłącznie z prawem własności. Zgodnie zresztą z przepisem art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 ze zm. ) w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela gruntu, a w przypadku gruntów państwowych i samorządowych – osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się te grunty. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne obu instancji nie zbadały szczegółowo, w jaki sposób M.C. związana jest ze sporną działką nr [...] (nieujawnioną w ewidencji gruntów), stanowiącą część większej działki nr [...], należącej do Skarbu Państwa i oddanej w trwały zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwo B. od [...]r. Okolicznością bezsporną jest to, iż nie dysponuje ona prawem jej własności. Działka nr [...] miała bowiem zostać nabyta z mocy prawa przez Gminę K., czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody z dnia [...]r. nr [...]. Należy jednak zaznaczyć, ze trwa postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Z tego też względu M.C. we wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania z dnia [...]r. żądała wpisu powyższej nieruchomości na rzecz Gminy K.. Z wniosku tego wynika ponadto, iż skarżąca jest stroną postępowania toczonego przed sądem powszechnym w sprawie zasiedzenia działki. Na podstawie tych okoliczności należało przyjąć, iż sporna nieruchomość znajduje się w posiadaniu wnioskodawczyni, lub jest przez nią użytkowana na mocy umowy. Podała ona bowiem we wniosku, iż " użytkowuje ją rolniczo i płaci podatek rolny". Organy administracji nie starały się wyjaśnić charakteru tego stosunku prawnorzeczowego, jego genezy itd., poprzestając na ostatecznym lakonicznym stwierdzeniu, że skarżąca nie jest właścicielką działki, ani nie ma do niej żadnego innego tytułu prawnego. Dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie wydaje się tym bardziej niezbędne, iż M.C. nie ustosunkowała się do wezwania organu odwoławczego (zawartego w piśmie z dnia [...]r.) o przedłożenie dokumentów uzasadniających użytkowanie przez nią spornej działki. Sąd dopatrzył się ponadto w działaniu organów administracyjnych II i I instancji istotnego naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, chyba, że załatwienie danej sprawy nie cierpi zwłoki za względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną ( art. 10 § 2 kpa ). Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie prawo strony do zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów i żądań koreluje z kategorycznym obowiązkiem leżącym po stronie organu prowadzącego postępowanie i polegającym na konieczności pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na wstrzymaniu się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia tego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu pouczenia strony przez organ o przysługującym jej prawie stanowi zatem o naruszeniu przez ten organ obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 kpa (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 84 - 86, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 163 - 164 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 56 – 57 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., sygn. II SA 1095/00, LEX nr 53441, wyrok NSA z 6 października 2000r., V SA 316/00, LEX nr 50116 i wyrok NSA z 10 grudnia 1997r., sygn. I SA/Gd 409/96, Biuletyn Skarbowy 1998/2/16 ). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest przy tym uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania - określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – i to niezależnie od tego, czy takie naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Ta okoliczność ma charakter formalny w tym sensie, iż sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt. 4 kpa nie żąda bowiem stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony, czy stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 647 oraz wyrok NSA z 1 lipca 1997r., sygn. IV SA 595/99, LEX nr 47888 i wyrok NSA z 26 stycznia 1999r., sygn. III SA/Po 979/98, LEX nr 39458 ). W aktach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził brak dowodów o pouczeniu M.C. o jej prawie do wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dotyczy to zarówno postępowania toczonego przed Starostą jaki i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżąca nie miała tym samym w ogóle możliwości złożenia końcowego oświadczenia odnośnie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Organ odwoławczy również zaniechał wykonania tego obowiązku i to pomimo wyraźnego podniesienia przez M. C. w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracyjnych będzie więc umożliwienie M.C. wypowiedzenia się co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej prawy (szczególnie w zakresie charakteru, w jakim użytkuje lub posiada ona sporną nieruchomość), co winno skutkować jednoznacznym stwierdzeniem, czy miała ona interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał, iż organy I i II instancji dokonały naruszenia prawa (art. 10 § 1 kpa) stanowiącego podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a ponadto naruszenia przepisów postępowania ( art. 7 i art. 77 § 1 kpa ), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało w związku z tym uchylić zaskarżone orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast o kosztach oraz wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska