II SA/Po 756/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lutego 2018 r., [...], którą przyznano odwołującej się pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu żywności ([...] zł), farby ([...] zł) i tapczanu ([...]0 zł). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 25 stycznia 2018 r. S. M. wystąpiła o przyznanie jej pomocy na żywność, farbę i tapczan (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 5 lutego 2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego S. M. ponowiła wniosek o pomoc wskazując przy tym, że nie zgadza się na zaproponowane kwoty [...]i [...] zł z tytułu wymienionych wyżej potrzeb (zob. k. 6 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji, rubryka II "Potrzeby i oczekiwania osoby lub rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego"). Wskazała, że jest wdową, prowadzi samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje część domu jednorodzinnego. Korzysta z jednego pokoju, łazienki oraz aneksu kuchennego urządzonego w korytarzu, mieszczących się na parterze budynku. Nie korzysta z kuchni i drugiego pokoju, znajdującego się na piętrze budynku. Oświadczyła, że w okresie zimowym ogrzewa piętro budynku. Mieszkanie S. M. ogrzewane jest piecem typu "koza". Pozostałą część domu jednorodzinnego stanowi odrębne mieszkanie, które zajmuje córka R. N. z dziećmi. W grudniu 2017 r. skarżąca poniosła wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego: opłatę za energię elektryczną – [...] zł (za dwa miesiące), ratę za podłączenie kanalizacji – [...] zł, opłata TV – [...] zł, zakup butli z gazem – [...] zł, wywóz śmieci – [...] zł. S. M. legitymuje się orzeczeniem z dnia 4 października 1999 r., [...] wydanym przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Dochodem wnioskodawczyni jest renta rodzinna po zmarłym mężu w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej "u.p.s."), przyznał S. M. zasiłek celowy w łącznej kwocie [...]zł z przeznaczeniem na żywność (100 zł), farby (100 zł) oraz tapczan (250 zł) (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej pomocy we wnioskowanej kwocie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że przyznana jej kwota jest zbyt niska i nie pokrywa wskazanych kosztów zakupów. Zaznaczyła, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione. Skarżąca zaznaczyła, że jest osobą schorowaną (choruje od 1982 r.). Odnotowała, że instytucje pomocy społecznej musza przeznaczać środki także na innych potrzebujących, jednak w jej ocenie wiele z nich to osoby zdrowe i marnotrawiące środki. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza. Wskazało, że nie znajduje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku z dnia 25 stycznia 2018 r. S. M. nie określiła kwot jakimi jest zainteresowana. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni zakwestionowała natomiast propozycję pracownika socjalnego. Kolegium wskazało dalej, że w przypadku S. M. kryterium dochodowe warunkujące prawo do świadczeń z pomocy społecznej określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (634 zł) zostało przekroczone o [...] zł. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego o którym mowa w art. 39 u.p.s. Dalej Kolegium rozważyło sytuację S. M. pod kątem tego, czy jej potrzeba może zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. Kolegium uwypukliło, że Burmistrz przyznając skarżącej zasiłek celowy w kwocie [...]zł wziął pod uwagę fakt, że S. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a także przewlekle choruje, ma orzeczony stopień niepełnosprawności oraz wymaga stałej opieki lekarskiej i systematycznego stosowania leków. Organ odwoławczy odnotował też, że pomoc społeczna od wielu lat wspiera S. M. w miarę swoich możliwości w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu rodzinnego odnotowano, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w grudniu 2017 r. przyznano skarżącej specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup opału. Kolegium zaznaczyło, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią ubiegających się, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości, a uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. W skardze S. M. jeszcze raz podkreśliła, że jest osobą schorowaną i że ciężko jest jej wyżyć z renty po zmarłym mężu. Nie wystarcza jej na podstawowe potrzeby, na przykład na ogrzanie domu. W jej ocenie jest niesprawiedliwym to, że pomoc społeczna jest przyznawana innym osobom, które są zdolne do pracy, często nawet pracują, ale nie wykazują dochodu. Skarżąca dodała, że sama wychowywała dziecko niepełnosprawne i zapewniano ją, że i ona będzie miała utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 22-23 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2018 r. Sąd polecił wezwać Burmistrza do wyjaśnienia, czy S. M. przyznawano pomoc społeczną w okresie od grudnia 2017 r. do marca 2018 r. (k. 37 akt sądowych). Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. Burmistrz wyjaśnił, że decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r., [...] przyznano S. M. [...] zł zasiłku na zakup opału. Z kolei od czasu wydania decyzji, którą zakwestionowała odwołaniem (w niniejszej sprawie) nie wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej (k. 40-42 akt sądowych). W piśmie z dnia 20 lutego 2019 r. stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik S. M. ustanowiono na zasadzie prawa pomocy. Wskazał, że organy naruszyły art. 41 pkt 1 u.p.s. w zakresie przyznania skarżącej zasiłku celowego w wysokości nie pozwalającej na zaspokojenie rzeczywistych potrzeb życiowych skarżącej - przy czym potrzeby skarżącej przekraczają kwotę [...]zł. Uchybiono także art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych, w tym poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia poziomu rzeczywistych potrzeb życiowych skarżącej jak i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W dalszych motywach pisma wskazano, że S. M. na comiesięcznie utrzymanie wydaje kwotę [...]zł, na co składają się [...] - [...] zł – dieta, [...] zł – prąd, [...] zł – gaz, [...] zł – podatek, [...] zł – wywóz śmierci, [...] zł – rata i [...] zł – woda. Skarżąca na same opłaty przeznacza około [...] zł, co daje miesięcznie [...] zł. Posiada niesprawny piec, którego wymiana obejmie koszt [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Po pierwsze, stwierdzić należy, że S. M. jest osobą w wieku emerytalnym. Biorąc pod uwagę jej wypowiedzi w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd przyjął założenie, że obecnie jest ona niezdolna do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jej sytuację. Kolejną okolicznością bezsporną jest fakt, że skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci renty wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł (zob. k. 2 i 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej zostały potwierdzone przez samą skarżącą w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego). Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności stwierdzić należy, że S. M. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w grudniu 2017 r. posiadała dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe ubiegania się o świadczenie takie jak zasiłek celowy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., z uwzględnieniem aktualizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. (Dz. U. poz. 1058; które obowiązywało w dacie wydawania przez organy decyzji w obu instancjach administracyjnych), na datę decyzji obu instancji prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługiwało osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty [...]zł. Można ubocznie dodać, że od 1 października 2018 r. weszło w życie nowe rozporządzenie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r., Dz. U. poz. 1358), wedle którego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określono na poziomie [...] zł. Mając na uwadze powyższe, S. M., która w grudniu 2017 r. uzyskała dochód w kwocie [...]zł, nie była więc wyjściowo uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej. W tym miejscu Sąd wyjaśnia skarżącej, że warunek kryterium dochodowego dotyczy także zasiłków celowych (art. 39 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie na ogólnych zasadach wnioskowanego przez S. M. świadczenia jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Pomimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku okresowego albo celowego pod warunkiem zwrotu. Kolegium pod tym kątem przeanalizowało sytuację skarżącej dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić S. M. pomocy. Jak wskazano, art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania S. M. pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na wiek i stan zdrowia, a z drugiej strony polepszona przez posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która – jako taka – może kwalifikować się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń. O uprawnieniu do nich nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależnione są nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyjąć zatem należy, iż specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do okoliczności zgłoszonych w skardze Sąd wskazuje, że o istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, iż w przekonaniu S. M. środki jakimi dysponuje są dla niej niewystarczające. Obiektywnie otrzymuje on bowiem – i to regularnie – kwoty wyżej od kryterium dochodowego, a zarazem nie powołuje się na żadne nadzwyczajne zdarzenia, które uzasadniałyby przyznanie szczególnych form pomocy. Sąd podkreśla, że nie przeczy, iż sytuacja finansowa S. M. jest trudna, jednak wobec uzyskiwanych dochodów nie można dopatrzeć się, aby znajdowała się on w okolicznościach szczególnie dotkliwych, które uzasadniałyby przyznanie jej wyższych świadczeń, aniżeli wymienione w zaskarżonej decyzji. Wreszcie końcowo uwypuklić należy, że S. M. kwestionuje decyzję pozytywną, to jest przyznającą jej relatywnie wysokie (jak na jednorazowe wypłaty z pomocy społecznej) kwoty (łącznie [...] zł) na różne potrzeby, w tym potrzeby nie tylko podstawowe (jak żywność, leki), ale też dodatkowe (farby, tapczan). Przedstawiając powyższą ocenę Sąd brał również pod uwagę, że w miesiącu grudniu 2017 r., a więc w miesiącu, względem którego ustala się dochód osoby wnioskującej o pomoc (art. 8 ust. 3 u.p.s.), S. M. otrzymała [...] zł specjalnego zasiłku celowego na zakup opału (zob. decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] na k. 41 akt sądowych). Zasiłku tego rodzaju formalnie nie wlicza się do dochodu, jednak fakt jego przyznania może rzutować na ogólną ocenę sytuacji skarżącej. Ubocznie Sąd wskazuje, że przedstawiona wyżej stanowcza ocena dotycząca szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 u.p.s. odnosi się tylko do niniejszej sprawy i nie oznacza, że wykluczone jest udzielenie skarżącej pomocy na inne potrzeby. Każda sprawa oceniana jest przez organ indywidualnie. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1308) – oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania S. M. pomocy celowej w wyższych, aniżeli przyznane decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] kwotach.