II SA/Po 757/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] marca 2012 r. do [...] marca 2012 r. nakazał A Sp. z o.o., prowadzącej farmę [...] w miejscowości [...], podjęcie działań zmierzających do zamknięcia zbiornika na płynne nawozy naturalne w terminie do [...] lipca 2012 r. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że przeprowadzona w fermie kontrola wykazała, że gnojowica jest magazynowana w otwartym zbiorniku. Działanie powyższe jest niezgodne z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 ze zm.), dalej jako "ustawa o nawozach i nawożeniu", obowiązującym od dnia 01 stycznia 2011 r. Przepis ten wymaga, aby gnojowica była przechowywana w zbiornikach zamkniętych, o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Nie zgadzając się z powołanym zarządzeniem pokontrolnym, A Sp. z o.o. zwróciła się pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniu z dnia [...] maja 2012 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", art. 16 K.p.a. oraz naruszenia art. 2 Konstytucji polegającego na zasadzie niedziałania prawa wstecz. W ocenie Spółki powołany przez organ ochrony środowiska przepis art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu odnosi się do zbiorników, które zostały wybudowane po wejściu w życie powyższego przepisu, a więc po 01 stycznia 2011 r. Tymczasem przedmiotowy zbiornik został wybudowany prawdopodobnie w 1998 r., na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę. W toku czynności kontrolnych organy nie wyjaśniły, kiedy zbiornik faktycznie został wybudowany, co wskazuje, na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dodatkowo wskazano, że nałożenie obowiązku przykrycia zbiornika na gnojownicę narusza jedną z głównych zasad prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz. Jak podniesiono, przedmiotowy zbiornik został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, sporządzonym projektem oraz pozwoleniami i obecnie nie ma możliwości zmiany jego konstrukcji i wykonania przykrycia. Tym samym zarządzenie pokontrolne stanowi próbę wzruszenia ostatecznych decyzji, na podstawie których zbiornik został wybudowany. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie odstąpił od zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] maja 2012 r. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wskazał, iż nie kwestionuje poprawności wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę, jednakże w świetle art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu, poza sporem pozostaje, iż ustawodawca w sposób bezpośredni i bez żadnych wyjątków określił, od jakiego momentu zbiorniki na płynne nawozy naturalne winny być zbiornikami zamkniętymi. Skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. wniosła A Sp z o.o. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 16 K.p.a. polegające na próbie zmiany ostatecznych decyzji zezwalających na wybudowanie otwartego zbiornika na gnojownicę mimo braku odpowiednich podstaw prawnych. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości. W skardze podtrzymano zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że przepis art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu odnosi się do zbiorników, które zostały wybudowane po wejściu w życie powyższego przepisu, a więc po 01 stycznia 2011 r. Powołując się na treść § 49 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wskazano, że prawidłowość funkcjonowania przedmiotowego zbiornika winna być oceniana na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 29 kwietnia 1998 r., a więc do dnia wejścia w życie powyższego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej przed tą datą uzyskano wszystkie stosowne zezwolenia, co wskazuje na prawidłowość wykonania przedmiotowego zbiornika. Podtrzymano zarzut nie wyjaśnienia faktycznej daty pobudowania zbiornika oraz wskazano na wadliwość wykładni art. 25 ustawy o nawozach i nawożeniu dokonanej przez organ ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 25 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej – M. H. wyjaśnił, że stan wynikający z przedłożonego do akt sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego na dzień 02 sierpnia 2011 r. jest nieaktualny. Pełnomocnik oświadczył, że w listopadzie 2011 r. nastąpiły zmiany co do zasad reprezentacji Spółki i obecnie Prezesem Zarządu jest W. k., członkiem zarządu jest J. G., natomiast samoistnym prokurentem jest D. J. Nie uległ natomiast zmianie sposób reprezentacji skarżącej Spółki - każda z wymienionych osób jest uprawniona do samodzielnego reprezentowania Spółki. Pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty oraz podtrzymał zgłoszony w skardze wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzyskania dokumentacji pozwalającej ustalić datę wybudowania przedmiotowego zbiornika. Do akt sprawy złożono pismo procesowe z dnia 24 października 2012 r. wraz z kserokopiami 3 wniosków, które były składane do właściwych urzędów w związku z podjętymi próbami pozyskania dokumentacji budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zarządzenia pokontrolnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r., którym zobowiązano A Sp. z. o.o. do zamknięcia zbiornika na płynne nawozy naturalne na farmie [...] w miejscowości [...], w terminie do [...] lipca 2012 r. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż materialnoprawną podstawą przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Jest to bowiem akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 52 p.p.s.a. przewiduje, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli środki zaskarżenia nie są przewidziane - po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa. Treść art. 52 § 3 p.p.s.a. nakazuje, aby przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wezwano organ do usunięcia naruszeń prawa przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie wskazane wymogi zostały zachowane. Skarga poprzedzona została wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, wniesiona została w ustawowym terminie. Skarga podpisana została przez osobę umocowaną do tej czynności, na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez osobę uprawnioną do samodzielnego reprezentowania skarżącej Spółki. W tych okolicznościach skarga przyjęta została do merytorycznego rozpoznania. Nałożony na skarżącą spółkę obowiązek zamknięcia zbiornika na płynne nawozy naturalne wynika z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, zgodnie z którym gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W ocenie Sądu dokonana przez organ ochrony środowiska interpretacja przedmiotowego przepisu, zgodnie z którą po wejściu jego w życie gnojówka i gnojownica winna być przechowywana w szczelnych zbiornikach, odpowiada prawu. Wymieniona powyżej ustawa o nawozach i nawożeniu z dnia 10 lipca 2007 r. weszła w życie z dniem 15 listopada 2007 r., z wyjątkiem spornego art. 25 ust. 1, który na mocy art. 53 tej ustawy, który wszedł w życie z dniem 01 stycznia 2011 r. i art. 25 ust. 2, który obowiązuje od dnia 01 stycznia 2009 r. Podkreślenia wymaga, że długi okres vacatio legis art. 25 ust. 1 ustawy miał na celu umożliwienie wszystkim zainteresowanym nie tylko zapoznanie się z nowymi przepisami, ale co niezwykle istotne, stopniowe przygotowanie do zmian, jakie wynikają z ich wejścia w życie. Wskazano na to w uzasadnieniu projektu zmian ustawy o nawozach o nawożeniu (druk sejmowy Sejmu RP V kadencji nr 1336). Świadczy o tym także przepis art. 49 powyższej ustawy, w którym ustawodawca zezwolił w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2010 r. na przechowywanie gnojówki i gnojowicy w szczelnych, zamkniętych zbiornikach, bez obwarowania szczególnymi wymogami, wynikającymi z art. 25 ust. 1 ustawy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada niedziałania prawa wstecz oznacza, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł w przepisach przejściowych regulacji dotyczącej sposobu oddziaływania "nowego" prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa poprzednio obowiązującego, to nie można w drodze interpretacji przyjmować, aby oddziaływanie powyższe było dopuszczalne. Innymi słowy zasada powyższa oznacza, że nie należy stanowić norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 96 – 97). Omawiana sytuacja zostałaby więc przełamana, w sytuacji, w której określony przepis nie normował by zdarzeń przyszłych, lecz odnosił się bezpośrednio do zdarzeń, które miały już miejsce. W ocenie Sądu sytuacja powyższa nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu nałożył, na wszystkie podmioty prowadzące wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej, wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy. Jak wskazano w powołanym uprzednio uzasadnieniu projektu ustawy, u podstaw powyższej regulacji spoczywał pogląd, że zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki. Tym samym przyjęte w art. 25 ust. 1 rozwiązanie jest najbardziej optymalne dla środowiska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 461/12, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie uznać należały, iż powołany powyżej przepis w sposób kategoryczny stanowi, że wszystkie zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę, po dniu 01 stycznia 2011 r. muszą być zbiornikami zamkniętymi. Stosunkowo długi okres vacatio legis miał umożliwić jedynie dostosowanie zbiorników, które nie spełniały powyższego wymogu, do stanu zgodnego z prawem, określonego w ustawie o nawozach i nawożeniu. A więc zakres zastosowania art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu nie odnosił się do zdarzeń przeszłych, lecz wskazywał, iż po dniu wejścia w życie omawianego przepisu, konieczne jest sprostanie wymogowi szczelnego zamknięcia zbiorników, mającemu na celu ochronę środowiska naturalnego. Sąd wskazuje jednocześnie, że odesłanie, w treści art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu do przepisów regulujących proces budowlany miało jedynie służyć zapewnieniu zgodności pojęcia zbiornika zamkniętego z definicją ustaloną w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyjaśnienia wymaga, że zasady techniki prawodawczej zezwalają na posłużenie się w akcie normatywnym odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącej odesłanie powyższe nie mogło służyć ustaleniu, czy przedmiotowy zbiornik spełniał, w dniu jego powstania, wymogi określone przepisami regulującymi proces budowlany. Za nietrafny uznać należało tym samym zarzut braku wyjaśnienia przez organ ochrony środowiska, kiedy przedmiotowy zbiornik został pobudowany. Okoliczność powyższa przesądzała również o oddaleniu przez Sąd wniosku o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzyskania dokumentacji pozwalającej ustalić datę wybudowania przedmiotowego zbiornika. Sąd uznał, ze nie zachodzi w tym przypadku żadna z przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania sądowadministracyjnego (art. 124-125 p.p.s.a.). Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane zgodnie prawem. Zostało ono wydane po przeprowadzeniu kontroli, o jakiej mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) i z zachowaniem procedury tam określonej. Na podstawie tej kontroli organ wydał kwestionowane przez stronę zarządzenie pokontrolne, do czego był uprawniony na podstawie art. 12 ust. 1 pkt1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.