II SA/Po 758/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi P. K. i H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 57 ust. 7 i odpowiednio art. 59 lit. f i g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wymierzył inwestorom P. K. oraz H. Ł. karę w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w W., z naruszeniem przepisu art. 54 Pr. bud. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. Komisariat Policji w W. zawiadomił go o przystąpieniu P. K. do użytkowania wyżej wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum PINB w P. ustalono, że inwestorzy, tj. H. Ł. i P. K. decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], położonej w W.. W zasobach Inspektoratu nie odnaleziono jednak dokumentów potwierdzających zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, czy uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W związku z powyższym, po pisemnym zawiadomieniu, w dniu [...] r. dokonano kontroli wyżej opisanej budowy. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że nadal trwają prace wykończeniowe przy obiekcie oraz związane z utwardzeniem i zagospodarowaniem działki. Ustalono, że poza wskazanymi robotami, do pełnego zakończenia budowy pozostało ustawienie wiaty. W trakcie kontroli w budynku stwierdzono oznaki nielegalnego przystąpienia przez inwestorów do jego użytkowania. Świadczyło o tym m. in. wyposażenie pomieszczeń budynku (pokoi, kuchni, łazienek i w.c., pralni, czy garażu), zabudowane i wolnostojące umeblowanie, tj. stoły, krzesła, szafy, regały, komody, łóżka itp. We wnętrzu szaf stwierdzono obecność odzieży i innych przedmiotów oraz rzeczy i sprzętów związanych z codziennym użytkowaniem budynku. Poza stwierdzoną stałą zabudową aneksu kuchennego, wyposażonego w urządzenia i sprzęt AGD (kuchenka, płyta, mikrofalówka), zgromadzonymi w spiżarni przynależnej do aneksu artykułami spożywczymi, w pomieszczeniu projektowanej kotłowni, zlokalizowanej przy garażu, stwierdzono również obecność sprzętu pralniczego - pralka, suszarka oraz materiałów związanych z ich eksploatacją i właściwą obsługą. W sypialni poza umeblowaniem i wystrojem wewnętrznym, stwierdzono obecność pościeli i niezasłanego łóżka. W pokoju dziecka, na co wskazuje obecność łóżeczka, stwierdzono oznaki trwałego użytkowania. W pomieszczeniach sanitarnych (łazienka, w.c.), ujawniono obecność kosmetyków i drobnych przedmiotów higieny osobistej. Na poziomie poddasza stwierdzono ponadto urządzenie podręcznej siłowni, wyposażonej w profesjonalny sprzęt do ćwiczeń. Zdaniem organu I instancji stwierdzone wyposażenie budynku w urządzenia i sprzęt, umeblowanie i jego zawartość (odzież, żywność, kosmetyki) jednoznacznie wskazują, że budynek jest nielegalnie użytkowany. Fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu potwierdza również pismo Komisariatu Policji w W.. Biorąc pod uwagę brak złożenia w organie nadzoru budowlanego dokumentów o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie, należało uznać zaistniałą sytuację jako przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 Pr. bud. Na podstawie art. 59f ust 1 Pr. bud., wymiar kary został naliczony jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) została ustalona w art. 59f ust. 2 Pr. bud. w wysokości 500,00 zł. Budynek mieszkalny jednorodzinny zgodnie z klasyfikacją został ujęty w I kategorii obiektów (załącznik do ustawy Prawo budowlane). Biorąc pod uwagę powyższe, ustalono współczynniki (k=) 2,0 oraz (w=) 1,0. Wyliczenie wymiaru kary obejmuje zgodnie z art. 57 ust. 7 Pr. bud. dziesięciokrotne jej podwyższenie. Wobec tego kara wynosi [...] zł. W zażaleniu z dnia [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. P. K. i H. Ł. wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nie nakładanie na nich kary w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sytuacja rodzinna inwestorów zmusiła ich do użytkowania domu przed uzyskaniem zezwolenia. Z uwagi na narodziny dziecka, odwołujący z konieczności zapewnienia wspólnego zamieszkania dla całej rodziny podjął decyzję o wprowadzeniu się do wybudowanego domu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji powziął wiedzę o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku od Zastępcy Komendanta Policji w W. oraz na podstwie przeprowadzonej kontroli obiektu. Stwierdzono wówczas, że budynek mieszkalny jest użytkowany, na dowód czego wykonano dokumentację fotograficzną. Co prawda zagospodarowanie i aranżacja przestrzeni domowej (np. w meble czy sprzęt gospodarstwa domowego), nie przesądza jeszcze o użytkowaniu danego pomieszczenia, czy obiektu, to jednak oprócz sprzętów domowych oraz mebli znajdowały się tam przedmioty codziennego użytkowania m. in. kosmetyki, środki czystości, a także artykuły spożywcze, czy bielizna pościelowa. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzony przez organ I instancji stan faktyczny potwierdził więc, iż przystąpiono już do użytkowania domu. Stan ten potwierdził również sam pełnomocnik inwestorów, który we wniesionym zażaleniu wyjaśnił, że z powodu sytuacji rodzinnej inwestorzy zostali zmuszeni do zamieszkania w wybudowanym budynku, który nie został oddany do użytkowania. Wobec tego podkreślono, że przewidziana w art. 57 ust. 7 Pr. bud. kara jest wymierzana za zdarzenie polegające na podjęciu przez inwestora, bądź osoby działające z jego upoważnienia, czynności polegających na użytkowaniu obiektu budowlanego, a zatem już za samo rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części w sposób inny, niż podporządkowany wyłącznie realizacji inwestycji. Późniejsze uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania", nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Pr. bud. Następnie wskazano, że PINB w P. wydając zaskarżone postanowienie właściwie uznał, iż przy wymiarze tej kary jest związany kategorią obiektu określoną w pozwoleniu na budowę - tj. określeniu, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym - kategoria I oraz prawidłowo określił współczynnik kategorii obiektu jako 2,0 oraz wielkości tego obiektu jako 1,0. Końcowo wskazano, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Jeżeli więc organ ten stwierdzi, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Pr. bud., to jest zobowiązany wydać postanowienie o wymierzeniu kary. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wyrazili wolę sprostowania treści zażalenia i wyjaśnili, że przygotowywali się do zamieszkania w nowo wybudowanym domu w związku z sytuacją rodziną, jednakże do zamieszkania nie doszło z uwagi na zaplanowaną wizytę kontrolną. Tymczasem w świetle prawa zamiar zamieszkania nie jest złamaniem prawa. Skarżący podnieśli, że mieli zaspokojone potrzeby mieszkaniowe – posiadają dom w Ł., a nadto wynajmowali mieszkanie w W.. Dalej skarżący wskazali, że w dacie kontroli dokonywali już wykańczania mieszkania i ustawiania mebli oraz sprzętów. Wskazali, że skarżący P. K. przebywał na nieruchomości, ale tam nie mieszkał i mogły zdarzyć się sytuacje, że gdzieś na stole zostało jedzenie. Ponadto, skarżący jako osoba dorosła używa kosmetyków i fakt ich obecności w budynku nie stanowi potwierdzenia zamieszkiwania w nim. Skarżący na przedmiotowej nieruchomości przebywał, albowiem musiał pilnować sprzętu przed kradzieżą – dom nie posiada odpowiednich zabezpieczeń aby uchronić się przez złodziejami. Dlatego też P. K. był zmuszony do czasu całkowitego wykończenia budynku tam przebywać i pilnować zamontowanego sprzętu. Końcowo, skarżący wnieśli o łagodniejszy wymiar kary. W ich ocenie kara [...] zł jest karą surową i niewspółmierną do czynu, tym bardziej, że cała budowa została wykonana zgodnie z projektem i sztuką budowlaną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Oś sporu w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zasadnie nałożył na inwestorów – P. K. i H. K. (poprzednio Ł.) karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...], bez wymaganego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 54 ust. 1 Pr. bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Jak przy tym wynika z art. 57 ust. 7 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie więc przyjmuje się, że przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Pr. bud. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko jeden raz, a późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w W., uznał, że inwestorzy przystąpili do jego użytkowania bez wymaganego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Jednakże, skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do nałożenia na nich kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W świetle twierdzeń skargi kluczową kwestią stała się więc ocena, czy w toku postępowania należycie wykazano przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i spełniało wszystkie wymogi przewidziane w K.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżący niewątpliwie przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co wynika z przedstawionych akt sprawy. Przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, że o przystąpieniu do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego nie tyle świadczy to, że dom został wyposażony w meble, sprzęty kuchenne, wystrój pomieszczeń, czy sprzęty AGD, ale ślady przebywania w domu w powiązaniu z twierdzeniami strony skarżącej. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z protokołu kontroli z dnia [...] r. wynika, iż w trakcie kontroli stwierdzono znamiona przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego; zabudowę kuchni, umeblowanie, sprzęt RTV i AGD. Podczas kontroli P. K. oświadczył, że budynku nie użytkuje, a jego bytność w obiekcie związana jest z zabezpieczeniem przed kradzieżą. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną w postaci 6 zdjęć – salonu, pokoju dziecięcego, sypialni, siłowni i kuchni (k. 6 akt adm. organu I instancji). Sąd zauważa, że na wykonanych przez organ I instancji fotografiach widać, że sprzęt RTV, łóżeczko i przewijak dla dziecka, stół oraz blat przesłonięte są folią malarską. Nie można jednak zapominać, że tego rodzaju dowód w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Pr. bud., najczęściej nie daje dostatecznego obrazu stanu faktycznego, gdyż jak miało to też miejsce w niniejszej sprawie, inwestor jest uprzedzany o oględzinach stosowanym zawiadomieniem, co z kolei daje mu możliwość odpowiedniego ,,przygotowania" obiektu, aby nie było możliwe stwierdzenie jego użytkowania. Tym niemniej zauważyć należy, że ze zdjęcia sypialni wynika, że inwestor nocował w kontrolowanym budynku. Na niepościelonym łóżku leży białe prześcieradło oraz kołdra i poduszki w biało-czarnej pościeli z nadrukiem (k. 6 akt adm. organu I instancji). Organ I instancji wskazał również, że we wnętrzu szaf stwierdzono obecność odzieży i innych przedmiotów związanych z codziennym użytkowaniem budynku, a w spiżarni zgromadzone były artykuły spożywcze. W łazience ujawniono obecność kosmetyków i drobnych przedmiotów higieny osobistej. Jednakże, co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, skarżący sam przyznał, że rozpoczął użytkowanie budynku. Co prawda podczas kontroli skarżący podniósł, że "budynku nie użytkuje", to jednocześnie dodał, że "jego obecność w budynku spowodowana jest zabezpieczeniem go przed kradzieżą". Z kolei w zażaleniu z dnia [...] r. profesjonalny pełnomocnik skarżących wyraźnie napisał, że sytuacja rodzinna skarżących zmusiła ich do użytkowania (domu) przed uzyskaniem zezwolenia (k. 12 akt adm. organu I instancji). Sąd zauważa przy tym, że na etapie skargi skarżący dążyli do zmiany zawartego w zażaleniu oświadczenia i wskazali, że jedynie przygotowywali się do zamieszkania w nowo wybudowanym domu. Jednakże jednocześnie wskazali, że skarżący przebywał na przedmiotowej nieruchomości aby pilnować znajdujący się w domu sprzęt przed kradzieżą. Wyjaśnili, że dom nie posiada odpowiednich zabezpieczeń przed włamaniem, wobec czego skarżący zmuszony był do czasu całkowitego wykończenia domu przebywać tam i pilnować sprzętu (k. 4 i 5 akt sąd.). Zdaniem Sądu powyższe sprostowanie nie tylko nie przeczy tezie, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, ale wręcz ją potwierdza. Zauważyć bowiem należy, że przebywanie w danym budynku i pilnowanie sprzętu przed kradzieżą do czasu całkowitego wykończenia domu oznacza w istocie nocowanie w danym miejscu (co potwierdza dokumentacja fotograficzna), korzystanie z kuchni (artykuły spożywcze w spiżarni) i łazienki (przybory kosmetyczne). Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której skarżący pilnowałby sprzętu jedynie w ciągu dnia, np. przez parę godzin, a na noc zostawiał dom bez opieki, skoro – jak sam wskazał – przebywał w budynku aby strzec go przed rabunkiem. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy wyliczyły również kwotę nałożonej na skarżących kary. Wskazać należy, że – jak już wskazano na wstępie – do kar uregulowanych w art. 57 ust. 7 Pr. bud., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Oznacza to, że organ wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) x 10 (dziesięciokrotne podwyższenie). Organ I instancji zasadnie przy tym uznał, że przy wymiarze kary jest związany kategorią obiektu określoną w pozwoleniu na budowę - tj. określeniem, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane znajduje się w kategorii I ze współczynnikiem kategorii obiektu 2,0 oraz wielkością tego obiektu wynoszącą 1,0. Odnosząc się do wniosku skarżących o wymierzenie łagodniejszego wymiaru kary należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do tego, aby z uwagi na inne względy, np. zasady współżycia społecznego, trudną sytuację majątkową lub osobistą inwestora, odstąpić od wymierzenia tej kary albo ją miarkować. Tego rodzaju względy mogą być natomiast brane pod uwagę w przypadku decydowania przez "właściwy organ administracji" - wojewodę (art. 59g ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 7 zdanie drugie i art. 59f ust. 1 Pr. bud.) o odroczeniu terminu płatności, rozłożeniu na raty lub nawet umorzeniu wymierzonej już kary na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa [por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016, LEXel., uwagi do art. 57]. Zatem sytuacja materialna i życiowa skarżących, czy też względy rodzinne, pozostają bez wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia i nie mogły być uwzględnione przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. To wojewoda – jako organ podatkowy – może, w uzasadnionych wypadkach, odroczyć termin płatności zobowiązania, rozłożyć na raty lub umorzyć zobowiązanie, a nie organ nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.