II SA/Po 759/13

Dnia 05 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi R. K. i J. K. na decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora - I. i S. P., na działce nr [...] w miejscowości Z., polegające na zmianie sposobu użytkowania części byłej szkoły na lokal mieszkalny – obiekt parterowy bez poddasza użytkowego i z dachem dwuspadowym – kategoria obiektu I, na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] 2007 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone inwestorom w dniu [...] 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2012 r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na małżonków I. i S. P., obowiązek wykonania w terminie 14 dni, od dnia ustatecznienia się tej decyzji czynności polegających na powołaniu kierownika budowy i zarejestrowaniu dziennika budowy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż całość prac należy wykonać zgodnie z projektem budowlanym, a z protokołu kontroli kanałów kominowych wynika, iż inwestor winien także przebudować wyloty kanałów kominowych (zły stan głowicy komina). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i J. K. wskazując na uciążliwe sąsiedztwo związane z inwestycją I. i S. P. Podnieśli, iż drzwi do budynku zajmowanego przez inwestorów znajdują się w odległości 1-1,2 metra od okien sypialni skarżących. Ponadto wskazali na spór jaki toczą z małżonkami P. dotyczący ustalenia służebności przejścia i przejazdu przez działkę [...]. Wskazali, ze mają utrudniony dostęp do własnej posesji, który prowadzi nieomal przez schody wejściowe do budynku zajmowanego przez małżonków P.. Decyzją z dnia [...] 2012 r. (znak: [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust 1 tej ustawy o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zauważył, iż organ I instancji nie wydał zaskarżonej decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia z dnia 24 lutego 2012 r. co oznacza, że została ona wydana z naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona, a postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy winno zostać umorzone. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (dwa miesiące od dnia doręczenia postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1) i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (dwa miesiące od dnia wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1) nie jest terminem procesowym nie może być przedłużony przez organ. Skargę na powyższą decyzje wnieśli R. i J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Pop 700/12 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji stwierdzając, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 27 kwietnia 2012 r. wydana została przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym postanowienie z dnia 24 lutego 2012 r. nie utraciło ważności. Sąd stwierdził bowiem, iż termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego liczy się od dnia doręczenia postanowienia, a nie od dnia wydania. Sąd zobowiązał organ II instancji do ponownego rozpoznania odwołanie J. i R. K. mając na uwadze, iż decyzja organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2012 r. została wydana przed upływem w terminu określonego w art. 51 ust 1 i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 marca 2013 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenia kontroli nieruchomości położonej w miejscowości Z. dz. nr [...], w celu ustalenia czy Inwestor - Państwo P. wykonali przebudowę wylotów kanałów kominowych (zły stan głowicy komina). W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. poinformował, że wykonano rozbiórkę trzonu kominowego od stropu do wylotów kanałów kominowych ponad dach oraz wykonano nowy komin w miejscu wykonanej rozbiórki. Fakt ten potwierdzono w protokołach kominiarskich z dnia 18 czerwca 2012 r. oraz z dnia 8 kwietnia 2013 r. Ponadto organ odwoławczy ustalił, iż Inwestor powołał kierownika budowy i zarejestrował w maju 2012 r . dziennik budowy. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Chodzi tutaj o czynności lub roboty budowlane naprawiające nieprawidłowości, przy czym obowiązek powołania przez Inwestora kierownika budowy oraz zarejestrowania dziennika budowy, jest obowiązkiem ciążącym na inwestorze i wynikającym wprost z ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji nie mógł powtórnie zobowiązywać inwestora do wykonania obowiązków, które bezpośrednio wynikają z ustawy Prawo budowlane. Nadto konsekwencje niedopełniania tych obowiązków ustawodawca określił w rozdziale 9 Prawa budowlanego - przepisy karne. Z powyższych przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż nałożony przez organ I instancji (nieprawidłowo bo w uzasadnieniu decyzji), obowiązek przebudowy kanałów kominowych został wykonany. Tym samym w ocenie organu II instancji skoro roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę nie stwarzają zagrożenia dla ludzi lub mienia, a nie nieodpowiadający przepisom komin został rozebrany i wykonany nowy zdatny do użytkowania, to należy stwierdzić, iż niniejsze postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, ze bezprzedmiotowość postępowania zachodzi gdy organ administracji w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i J. K. podnosząc, iż budynek, którego dotyczy postępowanie administracyjne użytkowany jest nielegalnie. Podniesiono, iż pozwolenie na budowę zostało wydane w 2007 r. dla inwestycji na działce [...] a w 2009 r. dokonano podziału działki na której znajduje się przedmiotowo u budynek i od tego czasu budynek ten znajduje się na działce nr [...]. Tym samym pozowanie na budowę z 2007 r. wygasło. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże w związku z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2012 r. o sygn. II SA/Po 700/12. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona została decyzja wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego uzasadniającego jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. z dnia z dnia [...]2012 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm), którą zobowiązano inwestorów do dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i umorzył postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego część nałożonych na stronę obowiązków była niecelowa (powołanie kierownika budowy i zarejestrowane dziennika budowy) bowiem obowiązki te wynikają z mocy prawa a reszta została wykonana na dzień orzekania przez organ II instancji (wykonano nowy komin) co czyniło postępowanie bezprzedmiotowe. Z takim stanowiskiem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zgodzić się nie można. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił, iż jakkolwiek I. i S. P. posiadają pozwolenia na budowe (decyzja z dnia [...] 2007 r. nr [...] Wójta Gminy S.) to jednak roboty budowlane prowadzone przez nich odbiegają od ustaleń zawartych w pozwoleniu i zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. W celu usunięcia uchybień organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję, którą zobowiązano inwestorów do dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnić należy, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego. Ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 cyt. ustawy, znajdują odpowiednie zastosowane także w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, albowiem o tej traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy prawo budowlane, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2370/11 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", czyli np. zamurowania otworu okiennego bądź, jak w przedmiotowej sprawie, przebudowanie wylotów kanałów kominowych. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego takimi czynnościami faktycznymi, mogą być również: powołanie kierownika budowy czy prowadzenie dziennika budowy mimo, iż wykonanie tych obowiązków wynika bezpośrednio z przepisów prawa budowlanego (art. 18 i art. 45 Prawa budowlanego). Skoro inwestor nie dokonał tego obowiązku, to tym bardziej organ nadzoru ma podstawę, w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazać mu dokonania tych czynności, aby roboty budowlanego były prowadzone zgodnie z prawem. Możliwości takiej nie wyklucza fakt, iż prowadzanie budowy bez powołanie kierowania budowy i bez prowadzenia dziennika budowy sankcjonowane jest karą grzywny w oparciu o przepis 93 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestorów wskazane w decyzji z dnia [...] 2012 r. obowiązki. Jak wynika z akt sprawy na dzień orzekania przez organ II instancji obowiązki te zostały już wykonane. Nie oznacza to jednak, iż postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i z tej przyczyny powinno być umorzone skoro na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego istniały przyczyny jego prowadzenia - roboty budowlane były prowadzone w sposób niezgodny z prawem, mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, iż nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a prowadzone roboty budowlane zgodne są z prawem organ ten winien, stosując wykładnię art. 51 ust 1 pkt 2 a contrario, wydać decyzję merytoryczną odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II OSK 1012/09 i z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. II OSK 2370/11 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto zauważyć należy, iż organ odwoławczy w swojej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów i uwag podniesionych w odwołaniu R. i J. K.. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Niemniej zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 11 K.p.a organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Oznacza to, iż obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 1039/12 – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W wyrokach z 6 sierpnia 1986 r. o sygn. akt II SA 742/84 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl )i z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 (opubl. LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, są one bowiem w znacznej części tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Ponownie opatrując sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć ponownie R. i J. K., odnieść się do podniesionych w nim zarzutów i rozstrzygnąć sprawę wydajać decyzję merytoryczną. Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.