II SA/Po 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 76/10 UZASADNIENIE W dniu 15 lutego 2007 r. Pan H.J., właściciel Stacji Paliw A złożył wniosek do Urzędu Miasta L. o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych z myjnią samochodową i barem na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] -[...] w L . Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił bez uwag środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację w/w przedsięwzięcia a w dniu [...] stycznia 2008 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. – Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Kierownik Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa w decyzji wydanej w sprawie o sygn. akt [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie M. L. i J. H., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na naruszenie art. 106 § 1 kpa oraz art. 8-10 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji podając, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieprawomocnego postanowienia organu uzgadniającego. W dniu 30 maja H.J. złożył w Urzędzie Miasta L. pismo, w którym oświadczył, iż cofa wniosek z dnia 12 lutego 2007 r. dotyczący wydania decyzji środowiskowej na realizację stacji paliw z myjnią samochodową i barem w L. przy ul. ul. [...] -[...]. W dniu [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję, w której umorzył postępowanie dotyczące uzyskania przez Pana H. J. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia: budowa stacji paliw z myjnią samochodową i barem na działkach nr [...] i [...] w L. ul. [...] -[...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w wyniku wniesienia przez Pana H. J. wniosku o umorzenie przedmiotowego postępowania, stało się ono bezprzedmiotowe. W dniu 25 czerwca 2008 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej pod nr [...] wniósł J.H., działający za pośrednictwem pełnomocnika – adwokata J. P . W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 105 § 2 kpa oraz art. 10 § 1 kpa, podając, iż wydana decyzja narusza prawo, ponieważ organ I instancji, nie zwrócił się do pozostałych stron postępowania o ustosunkowanie się do sytuacji, w której na wniosek strony, która zainicjowała postępowanie, postępowanie administracyjne ma zostać umorzone. W swoim odwołaniu skarżący J. H., następca prawny A. H. wskazał, iż organ I instancji w sposób celowy zmierzał do wyeliminowania J. H. z toczącego się postępowania. Zdaniem skarżącego takie stanowisko nie jest słuszne, albowiem następcy prawni A. H. stali się automatycznie właścicielami nieruchomości, skutkiem prawomocnej decyzji Ministra Gospodarki i Pracy, która unieważniła akty bezprawnie nacjonalizujące po II wojnie światowej majątek ich poprzednika prawnego A. H . Zdaniem skarżącego decyzja stwierdzająca nieważność przywraca pierwotny porządek rzeczy tak, jakby bezprawnego aktu nacjonalizacyjnego nigdy nie było. W konsekwencji zdaniem J. H., właścicielami działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] są skarżący i inni następcy prawni A. H . To oznacza, że nie tylko grunty sąsiadujące, ale również grunty bezpośrednio objęte planowaną inwestycją są własnością skarżącego, a to uzasadnia jego interes w uczestnictwie w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący wskazał również na sprzeczność decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania z interesem społecznym, przejawiającym się w tym, że strona postępowania została skutkiem zabiegów proceduralnych odsunięta od udziału w postępowaniu, które jej bezpośrednio dotyczy. W efekcie powyższego organ I instancji uniemożliwił mu aktywny udział w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podając, iż odwołanie okazało się niezasadne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego cofnięcie przez Pana H. J. wniosku o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodową i barem na działkach nr [...] i [...] w L. ul. [...] -[...] spowodowało, iż wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, wobec czego zachodziły obligatoryjne podstawy do umorzenia przez organ I instancji postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Ponadto SKO podało, iż wątpliwym jest przyznanie statusu strony J. H. i pozostałym następcom prawnym po zmarłym A. H., ponieważ zgodnie z wpisem w księgach wieczystych oraz uproszczonym wpisem w ewidencji gruntów z dnia 12 maja 2007 r. użytkownikami wieczystymi działek o nr [...] i [...], na których planowane było wyżej oznaczone przedsięwzięcie są J. i H. J., a właścicielem jednej z działek sąsiadujących o nr [...] jest Miasto L . W dniu 7 sierpnia 2008 r. skarżący J. H. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 105 § 2 kpa oraz art. 28 kpa oraz art. 10 § 1 kpa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: a) naruszenie przepisu art. 105 § 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia wspomnianej normy, pomimo sprzeciwu jednej ze stron postępowania i w sprzeczności z interesem społecznym, b) naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, że J. H. oraz pozostali następcy prawni A. H. nie mają statusu strony, podczas gdy skutkiem decyzji denacjonalizacyjnej stali się z mocy prawa właścicielami sąsiadujących z miejscem inwestycji działek [...],[...],[...],[...] oraz działki [...], na której prowadzona ma być inwestycja, c) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez wyrażenie poglądu, że w przypadku cofnięcia wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku umożliwienia stronom do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji, b) zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych w związku z niniejszym postępowaniem przez skarżącego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał na różnice pomiędzy umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość uregulowaną art. 105 § 1 kpa a fakultatywnym umorzeniem postępowania na wniosek strony, w sytuacji gdy wystąpi o to strona, na której żądanie toczy się postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Skarżący wskazał przy tym, że jego udział w postępowaniu przesądza o konieczności zastosowania normy art. 105 § 2 zobowiązującej organ administracji do uzyskania stanowiska innych niż wnioskodawca stron postępowania, co do kwestii umorzenia postępowania oraz jednoczesnego rozważenia czy umorzenie postępowania nie będzie sprzeczne z interesem społecznym. Podniósł przy tym, że zaskarżona decyzja w istocie jest sprzeczna z interesem społecznym gdyż umorzenie postępowania ma umożliwić wszczęcie nowego postępowania bez udziału skarżącego jako strony, a tym samym prowadzić do jego eliminacji z udziału w postępowaniu prowadzącym do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 28 kpa skarżący uzasadnił niekonsekwencją w poczynaniach organu administracji, który w początkowej fazie postępowania traktował go jako stronę, a wątpliwości w tym zakresie sformułował dopiero gdy skarżący zdecydował się skorzystać z przysługujących mu procedur odwoławczych. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił przy tym faktu, że uchylenie decyzji nacjonalizujących działki oznaczone numerami [...],[...],[...],[...],[...] i [...] objęte bezpośrednio w strefie inwestycji bądź w strefie jej oddziaływania spowodowało konieczność uznania go za ich współwłaściciela wespół z innymi następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela, a w konsekwencji za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia o nazwie " Budowa stacji paliw z myjnią samochodową i barem na działkach nr [...] i [...] (arkusz mapy [...]) przy ul. [...] – [...] w L ". Pismem z dnia 8 września 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało zaskarżoną decyzję, zajmując stanowisko negujące zasadność wskazania jako ewentualnej podstawy prawnej decyzji o umorzeniu postępowania art. 105 § 2 kpa z uwagi na fakt, że prowadziłoby to do konieczności rozstrzygnięcia merytorycznego wbrew woli wnioskującego. Nadto organ administracji zakwestionował naruszenie art. 28 kpa z uwagi na fakt, że właścicielami działek [...] oraz [...], na których realizowana jest inwestycja, są J. i H. J., a właścicielem sąsiadującej działki [...] Miasto L. Zakwestionował również zasadność zarzutu naruszenia art. 10 kpa wskazując, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Kolegium zapewniło skarżącemu możliwość zapoznania się z aktami sprawy z czego skarżący nie skorzystał. Wniosło przy tym o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. postępowanie przed Sądem zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ujawnienia skarżącego oraz pozostałych następców prawnych wywłaszczonego właściciela nieruchomości w księdze wieczystej, w związku z koniecznością ustalenia legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 8 października 2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt II CSK 209/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną m.in. przez skarżącego, utrzymując tym samym w mocy postanowienie Sądu Okręgowego z 5 listopada 2008r., którym to postanowieniem Sąd Okręgowy w Poznaniu zmienił zaskarżone postanowienie Sądu Rejonowego w L. o tyle, że nakazał odłączenie z księgi wieczystej [...] działek o numerach [...] oraz [...] oraz dokonanie w nowo założonej dla nich księdze wpisu spadkobierców danego właściciela, w tym skarżącego, umożliwiając tym samym podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie skargi na umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania i umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W niniejszym postępowaniu, co wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, organ miał wątpliwości czy odwołującemu przysługuje status strony postępowania. Mimo tych wątpliwości postępowania odwoławczego nie umorzył i odwołanie rozpoznał. Na obecnym etapie postępowania wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2009r. sygn. akt. II CSK 209/09, ostatecznie przesądził, że skarżący jest współwłaścicielem działek [...] i [...], co prawidłowo zostało ujawnione w księgach wieczystych. Skarżący nie zdołał wykazać, w postępowaniu o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, swojego prawa własności odnośnie działek [...] i [...], to jest działek objętych inwestycją. Zatem organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze wyrok Sądu Najwyższego, winien rozstrzygnąć czy odwołującemu przysługuje status strony, w postępowaniu o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych z myjnią samochodową. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest wyłącznie ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwie NSA jak i SN konsekwentnie podkreśla się tezę, że kategoria interesu prawnego, na której zbudowane zostało pojęcie strony i na podstawie którego pewnemu kręgowi podmiotów przyznano ochronę procesową, należy do sfery prawa materialnego i jedynie prawo materialne może określić kiedy dany interes prawny powstanie, tzn. kiedy i komu należy przyznać ochronę. Sam fakt posiadania interesu faktycznego nie wystarczy do tego, by podmiotowi przypisać przymiot strony. Należy wskazać, że zgodnie z art. 46a ust. 1 lit a Prawa ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jednak jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim mogą brać udział również inne podmioty spełniające przesłanki z art. 28 kpa. Należy zatem przyjąć, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, o ile charakter planowanej inwestycji jest tego rodzaju, że może zachodzić oddziaływanie na te nieruchomości. Ocena w tym zakresie należy do organu odwoławczego. W przypadku gdyby organ odwoławczy uznał skarżącego za stronę postępowania, winien rozpoznać jego odwołanie w oparciu o przepis art. 105 § 2 kpa. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania jeżeli łącznie istnieć będą następujące przesłanki: a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony b) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania c) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego Prawo strony do dysponowania postępowaniem administracyjnym jest więc w opisany sposób ograniczone. Z przepisu wynika nadto, że strony postępowania nie muszą wyrazić zgody na umorzenie postępowania, bo przepis stanowi jedynie o możliwości zgłoszenia sprzeciwu. W niniejszej sprawie organ nie zwrócił się do skarżącego z informacją o cofnięciu wniosku, zatem skarżący pozbawiony został możliwości zgłoszenia sprzeciwu. W każdym przypadku organ ma obowiązek przeanalizować o jaki interes społeczny chodzi i wykazać czy jest on ważny i znaczący. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który w przypadku zaistnienia wskazanych przesłanek "musi" je umorzyć (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 7. wydanie Wyd. C.H. Beck str. 488). W tych warunkach uznać należało, ze zaskarżona decyzja była przedwczesna i zapadła z naruszeniem przepisu art. 127, 28, 138 § 1 pkt 3 kpa, co zobowiązało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt III wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonalności uchylonej decyzji. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska MP