II SA/Po 763/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2006 r. sprawy ze skargi T. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] - wydaną na wniosek D. i J. N. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, z wbudowanym garażem oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] art. 28 obręb K., położonej w P . przy ul. [...]. Warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone zostały po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Na tym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i pojedyncza zabudowa bliźniacza na długich i wąskich działkach o nieuporządkowanej linii zabudowy. Jest to obszar zlokalizowany w strefie "B" obszaru ograniczonego użytkowania wojskowego P .-K., w której dopuszcza się zabudowę mieszkaniową zgodnie z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...] 2003 r. Zabudowa na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. [...], budynkami mieszkalnymi wraz z funkcją uzupełniającą mieszkalnictwo (garaże) pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wśród nich znalazły się wymogi: co do 6-metrowej linii zabudowy od frontowej granicy działki oraz co do tego, aby zabudowa nie przekraczała 20 % powierzchni działki. Przy około 10-metrowej szerokości elewacji frontowej i przy uwzględnieniu niewielkiej - około 15 m - szerokości frontowej działki "dopuszcza się wg zapisu § 12 pkt 3 ppkt 2 rozporządzenia zachowanie odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej przy ul. [...], zgodnie z wnioskiem inwestora" (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. i A. K. - właściciele sąsiedniej posesji położonej przy ul. [...] zarzucając, że jeśli szerokość planowanej inwestycji ma wynosić 10 m, a elewacje sąsiednich budynków "oscylują w granicach 8 m szerokości (...), odbiega to od gabarytów przewidzianych zasadą dobrosąsiedzką". Przy szerokości objętej wnioskiem działki, wynoszącej 15,51 m i przy zachowaniu zgodnych z przepisami odległości 4 m i 3 m od granic działek sąsiednich, planowany przez inwestorów budynek mieszkalny może mieć najwyżej szerokość 8,5 m. "Bezzasadna jest również lokalizacja inwestycji w odległości 1,5 m od granicy działki. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez T. i A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu podkreśliło, że inwestor zaplanował budowę domu odpowiednio do powierzchni działki, a gabaryty tego obiektu nie przekraczają średniego procentu zabudowy na analizowanym obszarze. Ponadto, jak wynika z analizy, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, istnieją duże zróżnicowania tak co do powierzchni jak i sposobu zabudowy; budynki o zróżnicowanych gabarytach sytuowane są i w odległości 1,5 m od granicy i w granicach nieruchomości. Został więc zachowany wymóg art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby planowana budowa nawiązywała pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowaniu zabudowy, a także gabarytów i formy do zabudowy już istniejącej. Usytuowanie zamierzonej inwestycji jest również zgodne z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczającym sytuowanie budynku w 1,5 metrowej odległości od granicy z sąsiednią działką ze względu na rozmiary działki. W rozpoznawanej sprawie wielkość działki inwestora pozwala na zrealizowanie budynku o gabarytach nawiązujących do obiektów sąsiednich, mieszczących się w średnim procencie powierzchni zabudowy na tym terenie, jednak zaledwie 15 metrowa szerokość działki uzasadnia odstępstwo od zasad określonych w ust. 1 § 12. Skarżący sprzeciwili się zlokalizowaniu budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy z ich działką zarzucając, iż brzmienie § 12 pkt 3 ppkt 2 rozporządzenia wykonawczego, na to nie zezwala, gdyż ma zastosowanie przy nierównoległym od granicy sytuowaniu ściany budynku, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W piśmie z dnia [...] maja 2006 r. skarżący w pierwszej kolejności wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji przez orzeczenie o posadowieniu budynku inwestorów w odległości 1,5 m od zachodniej granicy działki inwestorów bądź o zmniejszeniu jego szerokości do 8,5 m w taki sposób, aby była zachowana odległość dłuższej ściany budynku inwestorów od granicy działki skarżących w taki sposób, aby zostały zachowane odległości przewidziane w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem skarżących, wynikające z zaskarżonej decyzji usytuowanie przedmiotowego budynku spowodowałoby zacienienie ściany budynku skarżących, w której osadzone są okna, "co w konsekwencji zmieniłoby na niekorzyść warunki mieszkaniowe i wartość tegoż budynku". Zastosowanie przepisu ust. 7 § 1 rozporządzenia jest odstępstwem od reguł przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i 2 i może nastąpić w warunkach szczególnych, gdy nie ma możliwości innego usytuowania budynku. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Inwestorzy mogą bowiem odsunąć planowany budynek na odległość 3 m od granicy działki skarżących, a w konsekwencji przesunąć obiekt na odległość 1,5 m do drugiej, zachodniej granicy, która to granica przylega do drogi wjazdowej o szerokości 5 m i nie stanowi zagrożenia dla działki sąsiadującej z drogą. Mogą też zmniejszyć szerokość planowanego budynku z 10 m do 8,5 m. Nadto, wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odległości pomiędzy budynkami mieszkalnymi położonymi przy ul. [...] zachowują odległości przewidziane w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, co wynika już nawet z mapy zasadniczej dla celów projektowych załączonej do decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Dokonując tego rodzaju kontroli Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając naruszenie przepisu ustępu 3 pkt 2 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący przeoczyli, że przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie miał już pierwotnego brzmienia, bowiem został zmieniony rozporządzeniem nowelizującym z dnia 7 września 2004 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Stosownie do przepisów § 12 rozporządzenia wykonawczego obowiązujących w dacie wydania decyzji, zasadą jest sytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1 pkt 1 i 2). Sytuowanie ściany budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m, ze względu na rozmiary działki (ust. 3 pkt 1 i 2). Inwestor wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ na danym terenie aktualnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, między innymi zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób 3-ch. Oczywiście chodzi tu o ochronę interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie prawa budowlanego, podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów prawa budowlanego. Tam też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 7.VIII.1998 r., I SA 1584/96. ONSA 2000, z. 1 poz. 15). Z tych względów zarzut skarżących, że planowana inwestycja spowoduje zacienienie ściany ich budynku nie może być rozważany w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, zaś zarzut o niekorzystnej zmianie warunków mieszkaniowych i wartości budynku w razie zrealizowania inwestycji oznacza powoływanie się przez skarżących na interes faktyczny, a nie prawy. Jak już wspomniano, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 upzp). Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymogi te zostały spełnione. Z analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu (k. [...] akt administr.) wraz z załącznikiem określającym obszar analizowany (k. [...] akt administr.) oraz dokumentacją zdjęciową (k. [...] i [...] akt administr.) wynika, że na obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a działki budowlane cechuje duże zróżnicowanie, tak pod względem szerokości (od 7 m w przypadku działek nr [...],[...] i [...] do [...] 10 m np. działka nr [...]) jak i długości (od 20 m np. działka nr [...] do 241 m np. działka [...]). Istniejący procent zabudowy powierzchni działki także jest zróżnicowany - przeważnie na dużych działkach powyżej 900 m2 3 - 15 % powierzchni, na mniejszych od 300 do 900 m2 - 10 - 30 %. Ponieważ przedmiotowa działka inwestora ma powierzchnię [...] m2, zabudowa nie przekracza 20 % powierzchni. Jeżeli chodzi o istniejące gabaryty zabudowy, to przeważa zabudowa 2-kondygnacji nadziemnych i taki też budynek zamierza zrealizować inwestor. Budynki mieszkalne na działkach sąsiednich, czyli położonych w sąsiedztwie, choć niekoniecznie na działkach przylegających do granic działki inwestora mają także zróżnicowaną szerokość elewacji frontowych od 7 do 14 m i z tego względu budynki sytuowane są również w odległości 1,5 m i w granicy nieruchomości. To stwierdzenie analizy znajduje potwierdzenie w dokumencie na k. [...] - Budynki na działce [...] usytuowane są w granicy z działką nr [...]. Gdy zatem przepis szczególny §12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza możliwość sytuowania ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną jeżeli nie jest możliwe zachowanie zasadniczej 3-metrowej odległości ze względu na rozmiary działki, trudno przyjąć, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu, który powoduje konieczność jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 a, c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak już wyżej wskazano, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwiania sprawy leżącej w kompetencji organów administracji publicznej, w tym - o co wnioskowali skarżący - do zmiany decyzji administracyjnej. Nie jest też możliwe uchylenie zaskarżonych decyzji z poleceniem, aby organy administracyjne rozważyły propozycję skarżących, co do innej lokalizacji budynku inwestora na jego działce. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte na wniosek inwestora, we wniosku określono rozmiary i usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego, w tym i to, z jakiej strony - wschodniej czy zachodniej - inwestor zamierza postawić ścianę bez okien i zbliżyć się tą ścianą do granicy, a organ co do treści wniosku jest nim związany. Jeśli planowana zabudowa nie narusza przepisów prawa - uwzględnia wniosek, w przeciwnym razie odmawia uwzględnienia wniosku. Zastrzeżenia skarżących, co do zacienienia ich budynku i inne kwestie związane już z budową, a nie warunkami zabudowy będą - co już wyjaśniono - badane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Brychcy /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska MK