II SA/Po 763/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. przy udziale ................................................................................................ sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska Sygn. akt II SA/Po 763/06 U z a s a d n i e n i e W dniu [...]. B. W. złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z budynkiem gospodarczym położonego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...].). W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta P. w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 kpa ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż wnioskowana propozycja zagospodarowania nieruchomości nie narusza obowiązujących przepisów, a przedmiotowa decyzja uwzględnia uwagi stron. W szczególności w toku postępowania ustalono, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Podano również, że decyzja została wydana po uzyskaniu uzgodnień z Zarządem Dróg Miejskich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. R., zarzucając, iż do zaskarżonej decyzji nie dołączono kopii części graficznej analizy, co uniemożliwia stwierdzenie, czy analizę wykonano w wymaganym przez ustawodawcę obszarze. Nadto jak wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. "wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika zaś, że dopuszczono maksymalny wskaźnik uzyskany w procesie analizy. Odwołująca się podniosła też, że teren, który powinien być objęty analizą cechuje duże uporządkowanie zabudowy, między innymi wyrażające się wyraźnie zarysowaną tylną linią zabudowy dla budynków piętrowych. Jest to istotna cecha przestrzennego uformowania tego obszaru, dzięki której istnieje ład przestrzenny w obrębie wnętrza urbanistycznego wypełnionego zielenią ogrodów. Decyzja skonstruowana w oparciu o ułomna analizę umożliwia pozwolenie na budowę i realizację dwukondygnacyjnego budynku w dowolnym miejscu działki – nawet w odległości 3 m od jej tylnej granicy. Budynek taki naruszałby o ok. 25 m istniejącą tylną linię zabudowy dla budynków dwukondygnacyjnych. Byłaby to forma zabudowy całkowicie sprzeczna z istniejącą czytelną zasadą przestrzenną i w istocie przekreśliłaby urbanistyczne walory tutejszej zabudowy: dużą ilość otwartego terenu z zielenią we wnętrzu kwartału, dobre warunki nasłonecznienia i przewietrzania oraz brak cech przesłaniania. Tym samym naruszone zostałyby interesy odwołującej się, w związku z utratą ładu przestrzennego i w konsekwencji pogorszeniem jakości życia oraz wartości rynkowej nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania. Podkreślono, że istniejące parterowe budynki w większości gospodarcze położone w głębi działek na przedmiotowym obszarze nie posiadają uregulowanej linii zabudowy, a ich zróżnicowana lokalizacja w znacznie mniejszym stopniu wpływa na ład przestrzenny zespołu. Nie należy więc traktować istniejącej parterowej zabudowy jako wyznacznika linii zabudowy od tylnej strony działki dla budynków dwukondygnacyjnych. T. R. zarzuciła organowi I instancji, iż ten uniemożliwił jej właściwe zapoznanie się z materiałami i należyte przygotowanie i wyrażenie swojego stanowiska, albowiem zawiadomienie o możliwości zapoznania się z projektem decyzji i wniesienia uwag w terminie do [...] doręczono jej w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji w sposób właściwy dokonał wykładni przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z aktami sprawy w obszarze objętym analizą znajduje się zrealizowana zabudowa na działce przy ul. [...], która umożliwia ustalenie warunków zabudowy w kształcie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla tej rozbudowy. Wbrew twierdzeniom odwołującej się miała ona możliwość wypowiadania się w tej sprawie, czego dowodem jest chociażby jej pismo z [...], czy też protokół z wysłuchania stron z [...] Organ II instancji nie mógł uznać argumentu T. R., iż "korzysta z poświaty i nieboskłonu od strony ogrodu sąsiada" za wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Opracowanie tzw. "linijki światła" wskazuje jednoznacznie, iż rozbudowa ta nie ograniczy odwołującej dostępu do światła słonecznego w stopniu zabronionym prawem, zwłaszcza, że to budynek odwołującej się znajduje się na południe od budynku inwestora. Rozbudowa ta nie zabierze również T. R. widoku na jej ogród. Wskazano, że polski system prawa nie zna pojęcia "silniejszego" prawa własności jednego właściciela nieruchomości od prawa własności innego właściciela. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Najwyższy w wyroku z 2 października 2002r. stwierdził, ze nie kwestionuje on interesu osób trzecich w procesie inwestycyjnym, w tym prawa do zgłaszania problemów natury estetycznej. Artykuł 7 kpa nakazuje jednak uwzględniać przede wszystkim interes inwestora (sygn. III RN 150/01). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła T. R. Wskazała, iż realizacja inwestycji w kształcie, w jakim zostało to ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, będzie stanowić dla niej, jako osoby zamieszkującej sąsiednią posesję, ogromną uciążliwość z uwagi na pozbawienie dostępu do światła słonecznego pomieszczeń jej domu znajdujących się od strony ogrodu. Tym samym inwestycja będzie w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia naruszać § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zawarte zaś w decyzji sformułowanie, iż "należy zwrócić szczególną uwagę na warunki przesłaniania i nasłonecznienia wynikające z w/w rozporządzenia" w sposób niedostateczny chroni interesy skarżącej. Nadto sam organ wydający decyzję nie był pewny, czy określona przez niego minimalna i maksymalna szerokość elewacji frontowej (odpowiednio 9 m i 11 m) nie będzie powodowała naruszenia przepisów rozporządzenia w tym zakresie. W ocenie skarżącej decyzja cechuje się też brakami odnoszącymi się do jej załącznika graficznego. Z decyzji nie wynika, na jakiej podstawie nakreślone w załączniku dwa odcinki a i b spełniają wymogi dotyczące nasłonecznienia i przesłaniania, skoro organ nie określił ich długości, ani nie wskazał w jaki sposób zostały wyliczone. W przedmiotowym załączniku graficznym zostały nakreślone nadto dwa inne odcinki, które nie zostały w jakikolwiek sposób opisane. Z powyższego wynika, że warunki zabudowy zostały określone nieprecyzyjnie w sposób dający inwestorowi dużą i niczym nieuzasadnioną dowolność w sytuowaniu nowej zabudowy. Skarżąca podniosła również, że skoro zrealizowana zabudowa na działce przy ul. [...], w oparciu o którą ustalono warunki zabudowy obejmuje jednokondygnacyjną przybudówkę, na której ustawiona jest jedynie przeszklona weranda i która nie wybiega w głąb działki na więcej niż 33,5 m (jak wszystkie przybudówki na tym terenie), przedmiotowa inwestycja również nie powinna przekraczać tychże parametrów. Tymczasem planowana zabudowa zostanie podwyższona i przekraczać będzie dotychczasową linię zabudowy w głąb działki. Oznacza to, że organ dokonując analizy nie uwzględnił przepisu § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, wbrew temu co sugeruje organ II instancji, uwzględnienie cech zabudowy nie stanowi problemu natury estetycznej, lecz związane jest z ustaleniem takich wymagań dla nowej zabudowy, które uwzględniałyby to kryterium. Organ w każdym wypadku przy określaniu wymogów nowej zabudowy jest bowiem zobowiązany brać pod uwagę kryterium cech zabudowy. Skarżąca podniosła też, że w toku postępowania przed organem I instancji naruszono jej prawo do czynnego udziału w każdym z jego stadiów oraz do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (art. 10 kpa). Zdaniem skarżącej pracownik Urzędu Miasta za każdym razem, gdy skarżąca prosiła o zapoznanie się z aktami, ograniczał jej wgląd w te akta, w ten sposób, że pospiesznie wskazywał tylko wybrane przez siebie dokumenty. Ponadto o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżąca została zawiadomiona dzień przed upływem terminu do dokonania tej czynności. W tak krótkim czasie skarżąca nie była w stanie spokojnie zapoznać się z aktami, przemyśleć sprawę i zgłosić ewentualnie wnioski dowodowe lub zarzuty. Wskazane naruszenie stanowi w ocenie skarżącej naruszenie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co daje podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 b, ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją wyrażonej w powołanym przepisie zasady prawdy obiektywnej jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasada przekonywania (art. 11 kpa). Realizując powyższe zasady organy administracji publicznej zobowiązane są wyjaśniać stronom przesłanki, jakimi się kierują przy załatwieniu sprawy. Na organach spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dołożenia należytej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 kpa). W przedmiotowej sprawie organy dopuściły się naruszenia powyższych przepisów, stanowiących fundamentalne wymogi postępowania. Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja jest nazbyt lakoniczna, narusza w tym względzie wymogi stawiane jej przez art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast ustosunkować się do zarzutów odwołania w sposób ogólny stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta P. pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliło, że planowana inwestycja, co do warunków zabudowy odpowiada istniejącej zabudowie przy ulicy [...] Organ II instancji stwierdził, że odwołująca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, o czym świadczą złożone przez nią pisma, zaś opracowanie tzw. linijki światła wskazuje, że rozbudowa nie ograniczy jej dostępu do światła słonecznego. Tymczasem zarzuty odwołań w swej przedstawionej części odnosiły się do niespełnienia przez decyzję Prezydenta postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Podkreślenia wymaga, że powyższe rozporządzenie wraz z postanowieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normują jednoznacznie sposób ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku planu miejscowego. Poczynienie rozważań co do spełnienia wymogów zawartych w tych przepisach jest niezbędne, gdy kontroli drugoinstancyjnej podlega decyzja o warunkach zabudowy. Stwierdzone naruszenia postanowień tam zawartych jako naruszenie prawa materialnego winno zostać poddane analizie co do wpływu na wynik sprawy. Zaniechanie badania w tym przedmiocie stanowi w istocie o nierozpoznaniu istoty sprawy. Czyni zasadny zarzut braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. Organ II instancji dopuścił się zatem nie tylko naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, ale także cytowanych już wcześniej fundamentalnych reguł procedury zawartych w art. 7, 77 § 1, 11 i 8 kpa. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - tut. Sąd stwierdził, że w sprawie doszło w istocie także do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie postanowień art. 61 ust. 1, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 36 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy wbrew wymogom z § 3 ust. 2 brak kopii mapy z wyznaczoną granicą obszaru analizowanego. W myśl ust. 1 tego paragrafu wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego jest niezbędne, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy. W ramach wyznaczonego obszaru organ winien przeprowadzić analizę aktualnego sposobu zagospodarowania tzw. terenu sąsiedniego, który przy braku planu wyznacza sposób zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji. Sposób wyznaczenia granic obszaru precyzyjnie ustanowił ustawodawca we wspomnianym ustępie 2 § 3 cytowanego rozporządzenia. Wywieść należy zatem, ze brak wyznaczenia granic na wymaganej mapie czyni niemożliwym zbadanie zgodności wyznaczenia obszaru analizowanego w wymogami, a przez to czyni niemożliwym zbadanie, czy nowa zabudowa pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. W świetle jednoznacznie brzmiących przepisów stwierdzić należy, że tylko wymagany przepisami rozporządzenia dokument w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym stanowić może dowód na przeprowadzenie zgodnej z przepisami analizy. Niemożliwe bowiem bez niego jest skontrolowanie, czy badaniem objęto odpowiadający prawu obszar. Część tekstowa analizy w sposób ogólny określa obszar nią objęty, Sporządzający ją wskazując obszar analizowany określił, że stanowi go działka objęta wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, obejmującym nieruchomość przy ulicy [...] Długość tej ulicy, wielkość znajdujących się przy niej zabudowań nie wynika z dokumentów (sporządzonej analizy), ponadto obszar analizowany winien obejmować nie tylko działki będące przy tej samej ulicy, ale jak stanowią przepisy działki położone w wyznaczonej odległości wokół niej. Dane co do sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego winny mieć odzwierciedlenie w analizie. Zdaniem Sądu stwierdzony brak analizy spełniającej określone przepisami wymagania, czyni niemożliwą do skontrolowania decyzję w zakresie warunków zabudowy. Opisane naruszenie prawa materialnego wyczerpuje zdaniem Sądu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 p.pkt a ppsa. Zaniechanie przeprowadzenia określonych przepisami czynności prowadzącymi do ustalenia w zakresie koniecznych warunków planowanej zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi naruszenie reguł prawa procesowego z art. 7, 77 § 1, 11, 8 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że rację miała skarżąca podnosząc także, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika musi wynikać z analizy. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły dopuszczalności przyjęcia tego wskaźnika w podanych w decyzji parametrach kształtujących się od 18 % do 28 %, w sytuacji gdy w części tekstowej analizy wskaźnik ten mieści się pomiędzy 11,5 %, a 37,5 % powierzchni działki (średnio 23 % powierzchni). Przepisy rozporządzenia stanowią nie tylko sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ale także warunki wyznaczenia nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rację miała skarżąca zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisu art. 10 kpa. W istocie organ ten nie zawiadomił wymienionej o ukończeniu postępowania. Niedochowanie wymogom z tego przepisu, wbrew twierdzeniom skarżącej nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Ze skargi nie wynika, aby wskutek tego nie było możliwym odniesienie się do którychkolwiek z warunków nowej zabudowy. Sąd nie stwierdził naruszenia wymogów art. 10 kpa przez organ I instancji. Skarżąca była zawiadomiona tak o wszczęciu jak i o ukończeniu postępowania. Sąd zaniechał badania zarzutu skargi, co do pozbawienia skarżącej wskutek realizacji inwestycji dostępu do światła słonecznego od strony ogrodu, a przez to naruszenia przepisów § 13, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690). Zdaniem Sądu, wyrażonym także w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 8, 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Dopiero wówczas znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690) w tym dotyczące czasu nasłonecznienia. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Jej istotą jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzenia, ustalenie warunków i zasad jego realizacji. Zważyć w tym miejscu należy, że skoro stwierdzone naruszenia prawa procesowego i materialnego wyczerpują przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 p.pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji należało uchylić, mając nadto na uwadze przepis art. 135 ppsa. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na względzie poczynione wyżej rozważania, co do konieczności dochowania wymogom przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa. /-/ B.Drzazga B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska za nieobecnego sędziego /-/ B.Drzazga MK