II SA/Po 764/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu E. sp. z o.o. P. sp. k. z siedzibą w J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 lutego 2024 roku [...] Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") wniosła o ustalenie przez Burmistrza Gminy [...] (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb [...] S. , gmina R., powiat r. , województwo w. (dalej jako: "inwestycja", "zamierzenie"). W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji G. i M. T. (właściciele nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości na której planowana jest inwestycja), składali zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, na które odpowiadali zarówno organ pierwszej instancji, jak i spółka. Domagali się oni poczynienia szczegółowych ustaleń dotyczących wpływu zamierzenia na działki sąsiednie, wyrażając swoje niezadowolenie oraz formułując zarzuty naruszenia przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 20 maja 2024 roku, znak: [...] Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 roku, M. T., reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, konieczność ustalenia zasięgu uciążliwości wywoływanych planowaną inwestycją, tj. immisji na sąsiednie działki w postaci hałasu i refleksów świetlnych. Organowi pierwszej instancji zarzucono także nieprawidłowości w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w studium uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania gminy R.. Pismem z dnia 3 lipca 2024 r. [...] Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko spółka odniosła się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i zaznaczyła, że odwołujący się nie zarzucił naruszenia żadnego konkretnego przepisu prawa, a odwołanie całkowicie pomija uregulowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy i ich prawidłowe zastosowanie. Ponadto odwołanie złożone zostało przez osobę niebędącą stroną postępowania. Decyzją z dnia 2 października 2024 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie wniesione zostało przez osobę do tego uprawnioną, posiadającą status strony. W przypadku postępowania w przedmiocie określenia warunków zabudowy ustalenie stron postępowania sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia. Stronami postępowania będą zatem osoby posiadające tytuł prawny (tj. prawo własności, prawo użytkowania wieczystego bądź ograniczone prawo rzeczowe) do nieruchomości, na które planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Mając na uwadze specyfikę planowanej inwestycji SKO [...] stwierdziło, że jej oddziaływanie nie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej i dlatego uznało odwołującego się za stronę postępowania. Następnie organ odwoławczy wymienił uchybienia, których dopatrzył się w decyzji Burmistrza Gminy [...], tj. nieścisłości dotyczących realizacji inwestycji na całości działki lub jej części, nieokreślenia przez inwestora we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną, nieścisłości w zakresie informacji o dokonanych uzgodnieniach (akta wskazywały co innego niż treść uzasadnienia decyzji), a to z kolei doprowadziło SKO [...] do przekonania, że poczyniona przez organ pierwszej instancji analiza nie była wszechstronna i pogłębiona, ponadto stwierdzono, że decyzja nie określa warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Organ odwoławczy stwierdził też nieprawidłowości w zakresie analizy przedsięwzięcia pod kątem wymogów sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisku i wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia 18 października 2024 roku E. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji SKO [...] z dnia 2 października 2024 roku znak: [...], któremu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołanie złożyła osoba niebędąca stroną, a z daleko idącej ostrożności, na wypadek uznania, że odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania, czemu skarżący stanowczo zaprzecza, naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały wymienione w tym przepisie okoliczności uprawniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazało w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonej w ww. przepisie przesłanki mówiącej o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego sprzeciwem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 27 listopada 2024 roku skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na sprzeciw szczegółowo odnosząc się do zarzutów dotyczących wskazanych w zaskarżonej decyzji braków wskazanych przez SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 października 2024 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 20 maja 2024 roku, nr [...] o ustaleniu dla E. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na części działki nr [...] obręb [...] S. , gmina R., powiat r. , województwo w. i przekazująca o sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilku uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprzeciw wniesiony przez spółkę E. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na zaistnienie okoliczności, skutkujących istotną wadliwością decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], czego konsekwencją musi być wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy między innymi wskazał na brak prawidłowego określenia kręgu stron postępowania ustalonego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji procedury postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, lecz mimo to odwołanie M. T. to rozpoznał. Stanowisko organu odwoławczego było błędne ze względu na merytoryczne rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu, którego status strony postępowania budził wątpliwości, które nie zostały przez organ odwoławczy w pełni usunięte. Rolą organu odwoławczego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest więc zweryfikowanie czy wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 K.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej lub kasacyjnej. Organ odwoławczy musi zbadać czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony. W tym względzie organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia treści art. 28 k.p.a. oraz wskazania, że postępowanie dotyczy interesu prawnego podmiotu, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację tego podmiotu. W przypadku postępowania w przedmiocie określenia warunków zabudowy ustalenie stron postępowania sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia. Według SKO mając na uwadze specyfikę planowanej inwestycji jej oddziaływanie nie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. Stąd za stronę Kolegium uznało M. T., będącego współwłaścicielem nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, tj. w odległości nieprzekraczającej 100 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W tym względzie zabrakło jednak argumentacji wskazującej jakie oddziaływanie miał na względzie organ odwoławczy i na czym miałoby ono polegać w odniesieniu do nieruchomości M. T.. Zabrakło w tym względzie zatem należytego uzasadnienia dla przyjętej kwalifikacji w indywidualnej kwestii podmiotu składającego odwołanie w sprawie. Brak należytych ustaleń w powyższym zakresie naruszał reguły postępowania administracyjnego- art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. gdyż organ II instancji nie podjął żadnych samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie. W następstwie powyższego uchybienia decyzja SKO obarczona była wewnętrzną sprzecznością, bowiem skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie, to przesądził w ten sposób, że zostało ono wniesione przez stronę i z zachowaniem terminu, a jednocześnie w uzasadnieniu tejże decyzji wskazał na konieczność zbadania przez organ I instancji posiadania przymiotu strony między innymi przez osoby, których odwołanie rozpoznał (por. wyrok NSA z 23 października 2019 r., sygn. II OSK 3019/17). Wskazać więc przyjdzie, że organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie skorzystać z trybu wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na wątpliwości co do kręgu stron postępowania i przyjąć że stanowi to "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Jak już wyżej wskazano to rolą SKO była ocena, czy odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy wpłynęło od podmiotu, który legitymują się interesem prawnym w sprawie (stosownie do art. 28 K.p.a.). O ile SKO oceniłoby, że wyjaśnienie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego mogło przeprowadzić je samodzielnie, względnie skorzystać z możliwości wynikających z art. 136 § 1 K.p.a. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu, co do którego SKO wyraża wątpliwości co do posiadania przez nie przymiotu strony skutkować musi stwierdzeniem naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych, bez dokonywania kontroli kwestionowanego sprzeciwem aktu w ramach, jakie ustawodawca zakreśla dla tego środka kontroli. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł