II SA/Po 770/23

Dnia 9 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 17 marca 2023 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Ł. A. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 17 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (segment prawy, segment lewy), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], ark. [...], obręb R., położnej w P. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 19 grudnia 2022 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek M. D. (zwanego dalej "inwestorem") o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Inwestor po zbudowaniu obiektu, dokona podziału działki. Inwestor zakłada, że powierzchnia zabudowy będzie wynosić 173,36-209,3 m2, powierzchnia biologicznie czynna – 148-178 m2, przekształceniu będzie podlegać obszar 598 m2. Działka inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Inwestor planuje realizację od 2 do 4 miejsc do parkowania. Wszystkie media są dopiero na etapie planowania. Planowany budynek będzie miał szerokość 7 m, dwie kondygnacje nadziemne i jedną podziemną, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki będzie wynosić 6,9-9,2 m, wysokość górnej kalenicy lub wysokość budynku będzie wynosić 8-9,4 m, natomiast kąt nachylenia dachu 15-40 stopni oraz druga część 1-10 stopni. Inwestor planuje budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku inwestora. Wśród zawiadomionych był skarżący. W reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, niektórzy sąsiedzi inwestora wnieśli sprzeciw. W dniu 5 stycznia 2023 r. została sporządzona analiza cech i funkcji zagospodarowania terenu. Z treści przeprowadzonej analizy wynika, że możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Urbanista wskazał jednak, że dolna granica wartości kąta nachylenia dachu jest za mała. W obszarze analizowanym występuje kąt 20-40 stopni. Również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien zostać podwyższony. W odpowiedzi na wezwanie Prezydenta, inwestor zaakceptował stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w P., w myśl którego nie można obsługiwać każdego z miejsc postojowych z jezdni ul. [...]. Ponadto inwestor skorygował swój wniosek. Uczynił to zgodnie z zaleceniami Prezydenta. Sąsiedzi inwestora systematycznie podnosili błędy w przeprowadzonej analizie i domagali się wydania decyzji odmownej. Decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2023 r., znak: [...], Prezydent ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanej przez inwestora inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Prezydent wyjaśnił, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Są to budynki zarówno wolno stojące, jak i w zabudowie bliźniaczej. Inwestor, po wybudowaniu budynków, zamierza podzielić swoją działkę. Średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 23% i waha się od 18% do 29%. W obszarze tym znajduje się obiekt, który posiada najwyższy wskaźnik, dlatego uzasadnione jest przyjęcie wskaźnika innego niż średni. Co do wskaźnika wysokości zabudowy, Prezydent wskazał, że istnieje podstawa odstąpienia od wskaźnika średniego. Co prawda wysokość inwestycji nie będzie kontynuować tego parametru w stosunku do bezpośrednio sąsiadującej zabudowy, to będzie spełniać wymagania w stosunku do budynku przy ul. [...]. Pozostałe wskaźniki niezbędne do udzielenia warunków zabudowy zostały spełnione. Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli T. N., Z. Z. oraz skarżący. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania z uwagi na istnienie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy; 2) art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."); 3) § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"); 4) art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.). Strona wskazała, że w obszarze analizowanym owszem znajduje się zabudowa bliźniacza i wolno stojąca, ale każdy z tych obiektów stoi na swojej własnej działce. Inwestor chce zrealizować na jednej działce zabudowę bliźniaczą. Strona powołała się na opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, z której wynika, że w projekcie planu miejscowego zaznaczono, iż dopuszcza się zabudowę bliźniaczą po jednym budynku na każdej działce budowlanej. Strona zakwestionowała postrzeganie przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy. Tylko dwa budynki z siedmiu mają wskaźnik o wartości 29%. To samo ma miejsce w przypadku wysokości budynku. Tylko jeden z siedmiu budynków ma tak wysoki wskaźnik. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że Prezydent wydał trafną decyzję. W odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium podniosło, że dwie spośród działek, które mają najwyższą wartość tego wskaźnika, mają mniejszą powierzchnię od działki inwestora. Skoro działka inwestora jest większa, tym bardziej dopuszczalne jest zezwolenie na zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W odniesieniu do wskaźnika wysokości budynku, SKO podniosło, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o dość jednolitej wysokości, ale nie są one równe. Wartość tego wskaźnika wyznacza się od wysokości średniego poziomu terenu mierząc przed wejściem do budynku. Argument stron, że po stronie ogrodu, z uwagi na nierówność terenu, budynki będą miały 12 m, jest zdaniem SKO, niezasadny. Przepisy prawa jasno określają, jak mierzy się omawiany parametr. Kolegium wyjaśniło, że dopóki nie obowiązuje plan miejscowy, nie można powoływać się na żadne regulacje prawa miejscowego. Nie ma zatem przeszkód, aby dwa budynki bliźniacze powstały na jednej działce. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania poprzez prowadzenie jego w sposób niebudzący zaufania do organów wydających decyzję, przejawiające się zwłaszcza w tym, że organ nie przeprowadził dowodów w sposób rzetelny i pogłębiający zaufanie do organu, lecz zrobił to w sposób dowolny, kwestionując twierdzenia wnioskowane przez skarżącego, tj. w szczególności nie dokonał rzetelnej analizy, ponieważ w analizowanym obszarze nie ma takiej sytuacji, aby na jednej nieruchomości znajdowały się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne; 2) poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz w sposób istotny utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, tj. zaskarżona decyzja nie ogranicza inwestorowi możliwości wyodrębnienia w każdym z dwóch budynków kolejnych dwóch lokali, co w konsekwencji prowadzi do tego, że inwestor nie będzie w stanie zapewnić dla każdego lokalu miejsca parkingowego; 3) poprzez nieuprawnioną dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, składające się gównie z subiektywnych, niezweryfikowanych twierdzeń na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ; 4) poprzez błędne, sprzeczne z zasadami logiki, wybiórcze zebranie, analizowanie i wykorzystanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującego uznaniem, iż decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora. W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, zwrot kosztów postępowania sądowego, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na żadnej z działek objętych obszarem analizowanym nie występuje sytuacja, w której zabudowa bliźniacza znajdowałaby się na jednej działce. Poza tym brak zastrzeżenia, że zabudowa ma być jednolokalowa, będzie prowadzić do przyszłego wydzielenia kolejnych lokali. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, skarżący zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 25 marca 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 maja 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Ład przestrzenny jest jedną z naczelnych wartości regulacji prawnej, jaką jest u.p.z.p. Jest to w zasadzie centralny przedmiot ochrony prawnej, przy jednoczesnym dopuszczeniu prawa do zabudowy nieruchomości. Obowiązek zachowania ładu przestrzennego stanowić powinno główny wyznacznik działalności organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie inwestor przygotował zamierzenie budowlane, w myśl którego na jego działce położonej przy ul. [...] ma zostać zlokalizowany budynek mieszkalny o charakterze bliźniaczym. Przeprowadzona przez Prezydenta analiza cech i funkcji zagospodarowania terenu wykazała, że taka zabudowa istotnie znajduje się w obszarze analizowany, jednakże w takich przypadkach jeden segment zabudowy bliźniaczej jest ulokowany na jednej działce. I w ten właśnie sposób skarżący kwestionuje zapadłą decyzję SKO. Sąd w składzie orzekającym podziela ten argument, gdyż to, wobec planów inwestora może poniekąd prowadzić do obejścia przepisów prawa. Przyszły podział nieruchomości inwestora po uprzednim zrealizowaniu zamierzonej inwestycji może doprowadzić do tego, że inwestor zrealizuje inwestycję, której nie przeprowadziłby w sytuacji podzielonej nieruchomości. Analiza funkcji i cech zagospodarowania przestrzennego "wykazała" regułę – "jeden segment na jednej działce". Trzeba więc dla zachowania ładu przestrzennego, aby urzeczywistnić taki sposób zagospodarowania z uwagi na konieczność zapewnienia proporcjonalnego udziału np. powierzchni biologicznie czynnej dla każdego z segmentów, dla każdego ze zjazdów. Budowa obiektu w zabudowie bliźniaczej na jednej działce rozprasza te proporcje, godząc jednocześnie w ład przestrzenny. Sąd nie może dać na to przyzwolenia. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi zaledwie 20 m. Po podziale będzie wynosić on 10 m. Dla przyszłego obiektu budowlanego należy zakładać budowę na jednej działce, aby nie doprowadzić do zachwiania proporcji wszystkich parametrów, jakie w obszarze analizowanym są wyznaczane. Obecnie, planowany obiekt budowalne, gdyby został zrealizowany, stałby się elementem pejzażu, jednakże po podziale, budynki odtąd wyodrębnione będą dominować nad powierzchnią każdej z nowo powstałych działek. Realizacja jednego segmentu budynku bliźniaczego na jednej działce stanowi zabezpieczenie ładu przestrzennego w zakresie proporcji wielkości obiektu budowlanego do jej powierzchni. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunek dobrego sąsiedztwa nie został zrealizowany. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 500 zł, co stanowiło równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent wezwie inwestora do przedłożenia decyzji administracyjnej o podziale jego nieruchomości. W oczekiwaniu na tę decyzję, Prezydent rozważy zawieszenie postępowania administracyjnego.