II SA/Po 772/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...), Wójt Gminy O., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 17 ust. 11, art. 36 pkt. 2 ppkt, art. 50, art. 96 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) orzekł o zmianie swojej własnej decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. przyznającą S. J. usługi opiekuńcze w ten sposób, że ustalił od dnia (...) marca 2013 r. odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości (...) zł za godzinę zgodnie z uchwałą Rady Gminy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. przyznano S. J. usługi opiekuńcze na okres od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia (...) grudnia 2013 r. ustalając równocześnie ich odpłatności, w wysokości (...) zł za godzinę. Podczas przeprowadzonego w dniu (...) marca 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że od marca 2013 r. wzrósł dochód S. J. i wyniósł on (...) zł. W związku z powyższym zaistniała konieczność podniesienia odpłatności, tak by odpowiadał ona wysokości określonej w uchwale Rady Gminy w sprawie określenia szczególnych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. J. wskazując, że jej miesięczny dochód wynosi (...) zł i że powinna być ona całkowicie lub częściowo zwolniona od opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy O. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie oraz dokonał wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Jak wyjaśniono, dochód skarżącej został obliczony na podstawie przeprowadzonego w dniu (...) marca 2013 r. wywiadu środowiskowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. J. podtrzymując zarzuty dotyczące wadliwego obliczenia wysokości jej dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy O., o zmianie decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. i ustaleniu od dnia (...) marca 2013 r. odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości (...) zł za godzinę. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że choć organ I instancji nie wskazał tego wprost w sentencji swojej decyzji, to podstawę prawną zmiany decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11,12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Równocześnie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzja, o jakiej mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi decyzję konstytutywną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 2/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08, Baza NSA). Jest to tym samym decyzja, która tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną – ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. zmieniono decyzję z dnia (...) grudnia 2012 r. w ten sposób, że ustalono wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze wstecz, a wiec od dnia (...) marca 2013 r. Działanie powyższe jest niedopuszczalne w świetle art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i musi skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd podkreśla, że decyzja o ustanowieniu odpłatności – jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata – nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasadza niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organ I instancji, wydając decyzję o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej dopuścił się naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze za okres poprzedzający wydanie decyzji. Powyższa wada postępowania nie została dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i wydania decyzji zmieniającej decyzję dotychczasową i ustalającą odpłatność za usługi opiekuńcze przy uwzględnieniu dochodu skarżącej w dacie orzekania. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.