II SA/Po 776/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M. i B.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; o d d a l a s k a r g ę /-/E. Brychcy /-/A. Zieliński /-/B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] IV 2005 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 VII 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), art. 104 kpa. oraz art. 48 i art. 56 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 IV 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.), Starosta P. odmówił firmie A S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w C. Organ wskazał, że Wnioskodawca nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. [...], będącej własnością zgłaszających sprzeciw wobec planowanej budowy M. i B. S., a która zgodnie ze sporządzonym raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, w niewielkim fragmencie znajduje się w obszarze oddziaływania stacji. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. S.A. podniósł, że żaden przepis nie zobowiązuje inwestora do posiadania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nieobjętą projektem budowlanym. Wręcz przeciwnie, z art. 3 pkt 11 w związku z art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być wykazane wyłącznie w stosunku do gruntu, na którym inwestycja ma być realizowana. Decyzją z dnia [...] V 2005 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa., a także w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 VII 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu firmie A S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, z zachowaniem określonych warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda uznał, że wbrew ustaleniom organu I instancji żaden przepis nie nakłada na inwestora obowiązku wykazania się prawem do dysponowania sąsiednimi nieruchomościami, nawet gdyby znajdowały się one w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Organ zauważył ponadto, że w omawianym przypadku obszar oddziaływania stacji na środowisko, obejmujący swym zakresem fragment działki [...], w którym przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego, znajduje się na wysokości 30 m n.p.t, co wynika z dołączonego do dokumentacji Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu stwierdzono również, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz jest zgodny z decyzją Burmistrza Gminy M. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję złożyli za pośrednictwem pełnomocnika M. i B. S. zarzucając Wojewodzie rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Pełnomocnik wskazał, że organ II instancji nie poparł swej decyzji adekwatnymi przepisami, które wyłączałyby obowiązek przedstawienia prawa do dysponowania na cele budowlane działkami sąsiednimi oraz nie zajął stanowiska w kwestii stopnia uciążliwości przedmiotowej inwestycji dla mieszkańców, zagrożenia dla otoczenia, jak również zmniejszenia wartości sąsiednich nieruchomości. Skarżący podkreślili, że skoro zgodnie z art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się także nad jego powierzchnią, to wkraczanie w tę przestrzeń przez osoby trzecie stanowi naruszenie własności, wobec czego podejmujący inwestycję musi wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane daną działką, poddaną immisjom lub oddziaływaniom innego rodzaju. W skardze podniesiono także, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce sąsiedniej znacznie utrudni wykonywanie prawa własności przez Skarżących, wpłynie na spadek wartości ich nieruchomości, a także stanowi zagrożenie dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi poprzez emitowanie promieniowania i możliwość powstania tzw. efektu termicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację, podkreślając, że zgodnie ze sporządzonym raportem oddziaływania na środowisko inwestycja nie wpływa w sposób negatywny na środowisko, a jedyne zagrożenie może stanowić przekroczony dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, który występuje na wysokości 30 m n.p.t., a więc poza miejscami przebywania ludzi. Organ zauważył też, że sprawa uciążliwości inwestycji dla otoczenia czy zmniejszenia wartości sąsiednich nieruchomości powinna być rozpatrzona na etapie procesu ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż zgodnie z zapisem art. 55 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zarzuty Skarżących dotyczą faktu, że przyszłe oddziaływanie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje swym zasięgiem fragment ich działki. Skarżący uznali, że skoro fale promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego będą rozchodzić się na ich posesji (również w wartości przekraczającej dopuszczalne normy), to inwestor powinien przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przedstawić prawo do dysponowania na cele budowlane ich nieruchomością. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 VII 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 3 pkt 11 tej ustawy stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wykładnia językowa tych przepisów, wsparta dodatkowo dyrektywami wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może dotyczyć jedynie tej nieruchomości, na której będą prowadzone roboty budowlane. Wskazuje na to w szczególności cytowane brzmienie art. 3 pkt 11 ustawy, w którym mowa jest o "uprawnieniu do wykonywania robót budowlanych". Również z art. 4 ustawy wynika jednoznacznie, że prawo do zabudowania danej nieruchomości gruntowej jest uzależnione jedynie od wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane tą konkretną nieruchomością. W ocenie Sądu powyższa wykładnia jest jedyną możliwą logiczną interpretacją powołanych przepisów. Poglądy prezentowane w skardze nie zasługują na akceptację choćby dlatego, że idąc tokiem argumentacji Skarżących inwestor musiałby wykazać prawo do dysponowania na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami, na które w jakikolwiek sposób oddziaływuje zamierzona inwestycja (hałas, promieniowanie etc). Nietrudno sobie wyobrazić, że zaakceptowanie tego punktu widzenia sparaliżowałoby całkowicie możliwość prowadzenia większości inwestycji budowlanych. Z tego też powodu ustawodawca ustanowił wymóg przedstawienia prawa do dysponowania na cele budowlane jedynie nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W odniesieniu do wpływu danej inwestycji na prawa czy interesy osób trzecich należy pamiętać, że "granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego, przepisy wykonawcze ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno - budowlanych oraz inne przepisy zawarte w aktach normatywnych, w tym wydanych w celu ochrony sanitarnej i ochrony środowiska naturalnego, a mających zastosowanie w procesie budowlanym. A zatem, o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie" (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 122-123). Inne oczekiwania i interesy mogą być brane pod uwagę, o ile nie naruszają one interesów samego inwestora oraz względów gospodarczych i społecznych (tamże, s. 123). Art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska i uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei art. 35 ust. 1 tejże ustawy podaje, które kwestie powinny być sprawdzone przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ma m.in. obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi oraz posiadanych i wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jest rzeczą bezsporną, że inwestor uzyskał w postępowaniu wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Zarzuty Skarżących dotyczyły przede wszystkim okoliczności, że promieniowanie emitowane przez stację będzie stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i dla środowiska. Zagrożenia te były jednak przedmiotem badania w sporządzonym w trakcie postępowania, zgodnie z przepisami, Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W Raporcie tym analizowano negatywne oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego w świetle wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 X 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku ora sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883). W Raporcie tym słusznie stwierdzono, że obowiązujące normy dotyczące promieniowania (załącznik nr 2 cytowanego rozporządzenia) dotyczą jedynie miejsc dostępnych dla ludzi, czyli przestrzeni do wysokości 2 m nad poziomem gruntu lub innych powierzchni, na których mogą przebywać ludzie (str. 11 Raportu). W konsekwencji prawidłowo ustalono, że skoro dopuszczalny poziom promieniowania będzie przekroczony dopiero na wysokości 26,6 m n.p.t, to narażenie ludzi na działanie pól elektromagnetycznych można ocenić z punktu widzenia obowiązujących przepisów jako pomijalne (str. 16 Raportu). W tym stanie rzeczy należy uznać, że skoro nie naruszono przepisów gwarantujących ochronę życia i zdrowia przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym, inwestor dopełnił wszelkich obowiązków nałożonych na niego w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności dotyczących opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a sporządzony w postępowaniu Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wskazuje żadnych istotnych nieprawidłowości, to zarzuty Skarżących nie znajdują uzasadnienia i nie musiały zostać przez organ orzekający uwzględnione. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/E. Brychcy /-/A. Zieliński /-/B. Kamieńska kk