II SA/Po 777/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2005r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budowli; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,-zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W.Batorowicz /-/St. Małek /-/A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zobowiązał Miasto K. do: 1) wyłączenia z użytkowania ul. [...] łączącą ul. [...] na odcinku około 200 metrów, 2) uzyskania pozwolenia na budowę części ulicy wyłączonej z użytkowania zgodnie z zapisem w planie zagospodarowania przestrzennego, 3) rozbiórki chodnika i wykonania schodów po prawej stronie ulicy [...]. Ustalono, że inwestor bez wymaganego pozwolenia wykonał na odcinku około 200 metrów nawierzchnię asfaltową, a na odcinku około 100 metrów ułożono chodnik. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, iż kwestionowane rozstrzygniecie ( wyłączenie z użytkowania ) nie znajduje oparcia w powołanym przepisie. Należy zatem zastosować tryb postępowania określony w art. 48 ust. 1, ustalając dokładnie długość samowolnie wybudowanego odcinka drogi, datę jego budowy oraz ujednolicić stosowane w postępowaniu nazewnictwo inwestora. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor decyzją z [...]r., na podstawie art. 48 ust.1, nakazał Urzędowi Miejskiemu – Wydział Drogownictwa w K. " rozbiórkę samowolnie wybudowanego odcinka 72,5 m drogi asfaltowej wraz z chodnikiem, stanowiącej łącznik ul. [...] z ulicą [...]" W uzasadnieniu stwierdzono, iż postanowieniem z [...]r. ( art. 48 ust. 2 i 3 ) Urząd Miejski został obowiązany do przedstawienia w terminie 10 dni stosownego zaświadczenia o wybudowaniu drogi zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, oceny technicznej oraz dokumentacji wymaganej przepisem art. 33. W zakreślonym terminie inwestor nie przedstawił żadnego z wymaganych dokumentów. Ustalono, że od 1984r. funkcjonowała utwardzona droga polna. Inwestor na podbudowie z tłucznia ułożył w 2001r. asfalt, a w 2003r. wykonał chodnik. Wykonana inwestycja jest niezgodna z warunkami technicznymi oraz z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości ulicy i usytuowania chodnika. Powiatowy Inspektor uznał, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1. Odwołanie wniósł Prezydent Miasta K. Wskazał, iż sporny odcinek drogi asfaltowej realizowano według decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...]1999r. oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego z [...]1999r. Droga została wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nałożone obowiązki, o których mowa w postanowieniu z [...]r. są "dla miasta nie do przyjęcia", a wysokość opłaty legalizacyjnej jest nieadekwatna do zaistniałej sytuacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej w części dotyczącej podstawy prawnej i określenia nazwy adresata decyzji, wskazując jako podstawę prawną, nakazu rozbiórki, przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm ), a jako adresata decyzji określił Gminę Miejską K. – reprezentowaną przez Urząd Miejski w K. Pozostałą część zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowy odcinek ulicy [...] wybudowany został bez wymaganego pozwolenia. Powołana decyzja z [...]1999r. dotyczy innego fragmentu tej ulicy i dlatego nie mogła być uznana za podstawę prawną prowadzonych robót. Inwestor został, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, obowiązany do przedłożenia określonych dokumentów. Wszczęta procedura miała na celu doprowadzenie do ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ( ewentualnie ) udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Ponieważ inwestor nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów, dlatego organ nadzoru budowlanego był obowiązany ( art. 48 ust. 4 ) do wydania nakazu rozbiórki. Podkreślono, że dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia twierdzenie inwestora, że wykonany odcinek drogi wpływa korzystnie na poziom bezpieczeństwa lub, że skraca on drogę dojazdową do jakiegokolwiek obiektu użyteczności publicznej. Prezydent Miasta K. wniósł, na decyzję organu odwoławczego skargę, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił: 1) błędne określenie adresata decyzji, gdyż zgodnie z przepisem art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą wszystkich dróg jest prezydent miasta, 2) iż wykonane prace nie były budową, gdyż były związane z remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co nie wymagało uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 4 pkt. 19, 20 i 21 ustawy o drogach publicznych, 3) iż część ulicy [...] wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...]1999r., a pozostał odcinek, choć zaprojektowany, który wyłączono z tego pozwolenia z uwagi na brak możliwości odwodnienia i brak możliwości pozyskania terenu. 4) że połączenie ulicy [...] z [...] zostało wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę [...]1998r. i w związku z tym długość spornego odcinka wynosi 63 a nie 72,5 metra. Wykonane roboty ( ułożenie w 2001r. nawierzchni asfaltobetonem, wykonanie w 2003r. chodnika po wschodniej stronie ulicy ) poprawiły w sposób zdecydowany bezpieczeństwo pieszych oraz kierujących pojazdami w tym rejonie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją nakazano inwestorowi rozbiórkę "odcinka 72,5 metra drogi asfaltowej wraz z chodnikiem stanowiącej łącznik ul. [...] z ulicą [...] w K." . Strona skarżąca słusznie zarzuca brak dokładnego określenia w decyzji jaki odcinek przedmiotowej drogi objęty jest nakazem rozbiórki. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy odcinek jest częścią drogi budowanej w dwóch etapach. W protokole oględzin ( k-10 ) wskazano, iż droga budowana w ramach II etapu ma długość około 100 metrów. W postanowieniu z [...]r. ( k.11 ), które dotyczy wstrzymania robót określono, iż wykonywana bez wymaganego pozwolenia budowa, odnosi się do odcinka około 200 metrów. Taka też odległość przyjęta została w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. ( k-30 ) uchylonej przez organ odwoławczy decyzją z [...]r. ( k-33 ). Natomiast w decyzji organu pierwszej instancji z [...]r. ( k-38 ) oraz w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż rozbiórce podlega odcinek drogi wybudowany bez wymaganego pozwolenia o długości 72,5 metrów. Nie oznaczono jednakże, choćby na mapie sytuacyjnej, jaki odcinek drogi podlega nakazowi rozbiórki. W tej sytuacji przy wskazanych rozbieżnościach nie sposób odnieść się do zasadności zarzutu strony skarżącej, iż sporny odcinek drogi wybudowany bez wymaganego pozwolenia ma długość 63 metry a nie 72,5 m. Stwierdzić należy także, iż do tak sformułowanego zarzutu organ odwoławczy nie ustosunkował się w piśmie będącym odpowiedzią na skargę. W świetle powołanej podstawy prawnej dokładne określenie obiektu będącego przedmiotem rozbiórki jest istotnym elementem wydanej w tym zakresie decyzji. Stosownie do przepisu art. 52 ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r.Nr 207 poz. 2016 ) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Według ustaleń organów nadzoru budowlanego przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez Gminę Miejską K. Organ gminy zgodnie z przepisem art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. ) jest prezydent miasta. Adresatem decyzji winien być zatem wymieniony organ, który jest jednocześnie z mocy przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ( Dz.U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) zarządcą drogi. Gmina nie jest, jak to wskazano w zaskarżonej decyzji, reprezentowana przez Urząd Miejski. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizacje i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny. Urząd Miejski jest więc jedynie aparatem pomocniczym, przy pomocy którego prezydent wykonuje swoje zadania. Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ). Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 3 pkt 3 prawa budowlanego stanowi, iż przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak – między innymi – drogi. Zasadnie zatem przyjęto, iż budowa tego rodzaju obiektu bez wymaganego pozwolenia odpowiada kryteriom przepisu art. 48 ust. 1. Jedynie przebudowa i remont dróg wymaga zgłoszenia a nie pozwolenia. ( art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 30 ust. 1 pkt 2 ). Bezsporne jest, że w 2001r. na spornym odcinku ułożono warstwę z tłucznia wraz z asfaltem, a w 2003r. wykonano po jednej stronie chodnik. Była to zatem budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6, a nie jak to sugeruje strona skarżąca remont czy też przebudowa. Wskazany w piśmie z [...]r. sposób fakturowania kosztów inwestycji ( remont i utrzymanie dróg ) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Niewątpliwe jest bowiem, iż realizowana była w dwóch etapach budowa drogi a nie jej remont czy też wykonanie robót związanych z utrzymaniem. Powołana w skardze decyzja o pozwoleniu na budowę z [...]1999r. ( k-22 ) nie dotyczy przedmiotowej budowy tylko odcinka realizowanego w ramach tzw. pierwszego etapu. W odniesieniu do przedmiotowego odcinka strona skarżąca legitymuje się jedynie decyzją z [...]2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania inwestycji polegającej na budowie łącznika ulic [...] i [...] ( k-20 ). Strona skarżąca bezpodstawnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy trafnie bowiem wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy prawa budowlanego a nie powołane w skardze przepisy ustawy o drogach publicznych ( art. 4 pkt 19, 20 i 21 ). W sprawie niekwestionowane jest, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił obowiązków określonych w postanowieniu z [...]r. ( k-34 ). Zaistniały zatem podstawy do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i 3. Mając na względzie powyższe okoliczności na podstawie powołanego przepisu oraz przepisu art. 200 orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III-im traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) /-/W.Batorowicz /-/St.Małek /-/A.Łaskarzewska hp