II SA/Po 779/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje r.pr. K. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8, art. 11 ust. 1 i 2 i 2, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) nie przyznał M. K. pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup obuwia, odzieży i leków. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się o udzielnie pomocy finansowej na zaspokojenie powyższych potrzeb. W dniu [...] stycznia 2014 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, w trakcie którego M. K. podtrzymał prośbę o przyznanie pomocy na zakup obuwia i odzieży letniej. Zadeklarował zarazem, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Przedstawił również terminarz wizyt w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., z którego wynika, że jest on zarejestrowany jako osoba bezrobotna od dnia [...] sierpnia 2011 r. bez prawa do zasiłku. Najbliższy termin spotkania został wyznaczony na dzień [...] marca 2014 r. Ponadto skarżący przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2011 r., zgodnie z którym jest on osobą niezdolną do pracy do dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym M. K. konsekwentnie przedstawia zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy od września 2010 r. do czerwca 2014 r. Mimo zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, nie okazuje jednak zaświadczeń na druku ZUS ZLA i nie zgłasza gotowości do podjęcia pracy. Skarżący legitymuje się przy tym orzeczeniem Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] listopada 2011 r., na mocy którego zaliczono go do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności do dnia [...] listopada 2014 r. ze wskazaniem zatrudnienia przy pracy lekkiej. W celu zweryfikowania faktycznego stanu zdrowia skarżącego, organ wielokrotnie zwracał się z odpowiednim zapytaniem do lekarza rodzinnego skarżącego, lecz nie uzyskał żadnej odpowiedzi. Podczas wspomnianego wywiadu środowiskowego M. K. oświadczył, że nie posiada żadnego źródła dochodu i utrzymuje się jedynie ze środków przyznawanych mu przez P. Centrum Świadczeń. Organ I instancji wyjaśnił poza tym, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...], skierowano skarżącego do uczestnictwa w zajęciach Centrum Integracji Społecznej Stowarzyszenia Szkoła "B.", a decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...], przyznano skarżącemu pokrycie kosztów dojazdu na powyższe zajęcia. Niemniej skarżący nie przystąpił do tych zajęciach, mimo wielokrotnego informowania go o konieczności zastosowania się do otrzymanego skierowania wraz z pouczeniem o potencjalnych negatywnych konsekwencjach braku współdziałania. W odpowiedzi na ostatnie wezwanie do udziału we wspomnianych zajęciach skarżący oświadczył, że odmawia uczestniczenia w nich ze względów osobistych, tj. z powodu nieodpowiedniego towarzystwa innych współuczestników. Jednocześnie Prezydent Miasta P. instancji wskazał na brak aktywności zawodowej skarżącego, mimo posiadania wyższego wykształcenia i studiów podyplomowych, co może wskazywać na celowe niepodejmowanie żadnych działań zmierzających do poprawy własnej sytuacji. Ponadto organ I instancji zaznaczył, iż skarżący uzyskał szereg świadczeń z pomocy społecznej: (1) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], przyznano mu zasiłek okresowy na okres od października 2013 r. do grudnia 2013 r. w wysokości 330,74 zł miesięcznie, (2) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], przyznano mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności od października do grudnia 2013 r. w wysokości 150 zł miesięcznie, (3) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], przyznano mu zasiłek okresowy od stycznia 2014 r. do marca 2014 r. wysokości 330,90 zł, (4) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], przyznano mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w lutym w wysokości 150 zł, (5) decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], przyznano mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału. Miesięcznie więc skarżący dysponuje kwotą 480,90 zł, a zatem ma środki finansowe, które może częściowo przeznaczyć na zakup odzieży, obuwia; tym bardziej, że nie są to wydatki ponoszone co miesiąc. Ponadto, mając na uwadze trudną sytuację życiową skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], przyznano mu pomoc zasiłek celowy na zakup obuwia w wysokości 50 zł i na zakup odzieży w wysokości 100 zł. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że prośba o pokrycie leków zgodnie z receptą z dnia [...] stycznia 2014 r. miała wynosić w ocenie skarżącego 288,55 zł. Tymczasem z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż koszt zakupu tych lekarstwo wynosi jedynie 132,85 zł. Poza tym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], skarżący otrzymał już kwotę 78,52 zł na zakup określonych leków, z czego jednak skarżący nie rozliczył. Podobna sytuacja miała już miejsce wcześniej, gdy skarżący nie rozliczył się z pomocy przyznanej mu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], na zakup leków. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując w szczególności na brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i nie każde żądanie strony może być zrealizowane. Organ I instancji nie dysponuje bowiem wystarczającymi środkami publicznymi by spełnić żądania wszystkich osób chcących skorzystać ze wsparcia ze środków publicznych, wobec czego konieczne odpowiednie dysponowanie posiadanymi na ten cel zasobami pieniężnymi. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. M. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzyskiwane przez niego środki finansowe są niewystarczające na pokrycie wszystkich niezbędnych potrzeb. Tym bardziej, że jest on osobą poważnie schorowaną i niepełnosprawną. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 865 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) i art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 , art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, wyjaśniając zarazem, że podstawą prawną wydania decyzji odmownej był art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy o pomocy społecznej. Skarżący nie współdziałał bowiem z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W szczególności M. K. nie wziął udziału w zajęciach Centrum Integracji Społecznej Stowarzyszenia Szkoła "B.", mimo przypomnień i pouczeń kierowanych przez organ I instancji. Ponadto wiek oraz wykształcenie skarżącego świadczą o jego małej aktywizacji zawodowej i niewykorzystywaniu w pełni potencjału zawodowego i intelektualnego w celu poprawy własnej sytuacji życiowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. K. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organom administracji publicznej naruszenie przepisów Konstytucji RP i powołanej ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest osobą ciężko chorą, zaliczoną do grona osób niepełnosprawną, a nadto znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Nie jest on w stanie wykupić wszystkich przepisanych leków. Tymczasem stanowisko pracowników socjalnych jest dyskryminujące dla skarżącego, mimo że to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wspierania osób znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i bytowej. M. K. zaznaczył przy tym, że kwestia wykształcenie jest jego prywatną sprawą. Ponadto zauważył on, że brał udział w spotkaniach organizowanych przez Centrum Integracji Społecznej Szkoła "B.", lecz zrezygnował z uczestnictwa w zajęciach, gdyż są osoby, którym oferowana tam pomoc edukacyjna jest bardziej potrzebna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dale: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o przyznanie mu m.in. zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia letniego i leków (k. 24 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytków domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy jednak zauważyć, że użycie w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyrazu "może" wskazuje na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Sam fakt zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej określonej potrzeby nie powoduje zatem, że potrzeba ta zostanie automatycznie spełniona. Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji publicznej pewien luz decyzyjnych, co nie oznacza jednak bynajmniej, że wydane rozstrzygnięcie może być zupełnie dowolne. Przeciwnie, w przypadku decyzji uznaniowych na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek szczególnie rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekonującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Dopiero wtedy zostaje bowiem uchylony zarzut arbitralności wydanej decyzji. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że potrzeby zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. co do zasady mieściły się w katalogu potrzeb podlegających zaspokojeniu poprzez przyznanie zasiłku celowego. Ponadto z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2014 r. wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, a osiągany przez niego dochód wynosi 211,10 zł (k. 26 akt adm. organu I instancji). Tym samym skarżący nie przekracza kryterium dochodowego, które w jego przypadku wynosi 542 zł, zgodnie z § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń miał być w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu brak współdziałania M. K. z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. W szczególności organ II instancji wskazał na nieuczestniczenie skarżącego w zajęciach organizowanych przez Centrum Integracji Społecznej Szkoła "B.", do czego M. K. był zobligowany na mocy wcześniejszej decyzji organu I instancji, oraz niesatysfakcjonującą aktywność zawodową skarżącego, mimo młodego wieku i dobrego wykształcenia. W kontekście rozpatrywanej sprawy stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Jak wynika bowiem z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, podstawę do odmowy przyznania świadczenia może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacji i Integracji, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobą uzależniona. Tym samym opisane wyżej przypadki nagannego zachowania osoby korzystającego lub zamierzającej korzystać z pomocy społecznej dotyczą sytuacji, gdy działa ona ze świadomością swojego zachowania. Taka osoba musi wykazywać złą wolę, a zatem posiadać pełne rozeznanie co do negatywnych konsekwencji swoich czynów i mimo to dobrowolnie decydować się na ich podjęcie. Powyższe wymogi nie zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Z informacji znanych Sądowi z urzędu, tj. z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy o sygn. II SA/Po 775/14, wynika, że M. K. jest osobą chorą na schizofrenię paranoidalną. Fakt ten znajduje potwierdzenie w szeregu dokumentach pt. "Historia choroby. Poradnia zdrowia psychicznego" (k. 67-89 akt sądowych, sygn. akt II SA/Po 775/14). Z historii choroby skarżącego wynika, że jest on osobą, która może przejawiać zaburzenia w zachowaniu (k. 91-92 akt sądowych, sygn. akt II SA/Po 775/14). W pozostałej dokumentacji medycznej wskazuje się również na dużą amplitudę nastroju z przewagą negatywnego, słyszenie głosów, kłopoty z pamięcią i koncentracją oraz zasypianiem (k. 93-97 akt sądowych, sygn. akt II SA/Po 775/14). M. K. był przy tym leczony w SP ZOZ Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "D." w G., przy czym w wypisie z tej placówki medycznej z dnia [...] września 2014 r. zwraca się uwagę na problemy prawne stanowiące tło zaburzeń nastroju (k. 99 akt sądowych, sygn. akt II SA/Po 775/14). Informacje te potwierdza także dalsze dokumentacja medyczna (k. 101-139 akt sądowych, sygn. akt II SA/Po 775/14). Nie ulega zatem wątpliwości, że choroba psychiczna, na którą cierpi skarżący, ma charakter przewlekły i może prowadzić do braku zaufania, wycofania lub podejrzliwości skarżącego wobec organów administracji publicznej. Okoliczności te powinny jednak przemawiać za podjęciem przez organy administracji publicznej zwiększonych starań w celu nakłonienia M. K. do dobrowolnej współpracy z pracownikiem socjalnym. Nie można natomiast stawiać skarżącemu takich samych wymagań co do poziomu zaradności i zapobiegliwości oraz zdolności do współpracy, jakich można by oczekiwać od przeciętnej osoby korzystającej z pomocy społecznej. Kwestia braku współdziałania nie polega bowiem na abstrakcyjnej ocenie, lecz musi być odniesiona do sytuacji konkretnej osoby. Tak się nie stało w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji należy więc uznać, że organ II instancji naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to spowodowało również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powinno raz jeszcze ocenić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ocenić czy zachodzą okoliczności przemawiające za przyznaniem skarżącemu żądanego przez niego świadczenia. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. poz. 490). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.