II SA/Po 78/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Starosta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 237 w związku z art. 378 ust. 1 oraz art. 238, art. 239 i art. 241 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. 2006 r., Nr 129, poz. 902) zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do sporządzenia i przedłożenia w terminie do 1 lutego 2007 r. przeglądu ekologicznego dla drogi wojewódzkiej numer 430 – odcinka zlokalizowanego w miejscowości [...] (gm. [...]) ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania akustycznego drogi na posesję B.M. zamieszkałego przy ul. [...]. Starosta określił zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego ograniczając go do analizy oddziaływania akustycznego przedmiotowego odcinka drogi wojewódzkiej. Przegląd powinien zawierać informacje wymienione w art. 238 ustawy prawo ochrony środowiska w odniesieniu do emisji hałasu, a szczególnie opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania akustycznego drogi na zabudowę mieszkaniową w [...], ze wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych i ich skuteczności, a także określenie czy pomimo zastosowania optymalnych rozwiązań technicznych i organizacyjnych konieczne będzie ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Organ I instancji wskazał, że przegląd ekologiczny winien być wykonywany w oparciu o aktualne pomiary hałasu powodowanego przez eksploatację przedmiotowego odcinka drogi, wykonane w porze nocnej i dziennej w punktach pomiarowych zlokalizowanych m.in. przed budynkiem mieszkalnym w [...] przy ul. [...]. Starosta w uzasadnieniu argumentował, że na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w przedmiotowej sprawie, przedstawiono wyniki pomiarów hałasu drogowego w otoczeniu drogi wojewódzkiej nr 430, wykonane w 2005 r. w sąsiadującym [...] i stwierdzono, że są one reprezentatywne dla przedmiotowego odcinka drogi w [...], z uwagi na zbliżone natężenie ruchu pojazdów. Z pomiarów tych wynika, że poziom hałasu powodowany eksploatacją drogi wojewódzkiej na analizowanym terenie znacznie przekracza wartości dopuszczalne dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Przedstawiciele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] poinformowali o zaplanowanym remoncie nawierzchni przedmiotowego odcinka drogi. W pismach z dnia 22 sierpnia 2006 r. oraz 26 października 2006 r. Zarząd potwierdził wykonanie powyższych prac we września 2006r. stwierdzając, że wykonywany remont nawierzchni wpłynął na poprawę klimatu akustycznego w otoczeniu drogi wojewódzkiej nr 430. Organ administracji podkreślił, że przegląd ekologiczny ma służyć dokonaniu analizy dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych, organizacyjnych i ustaleniu skutecznych działań w celu osiągnięcia standardów jakości środowiska w zakresie ochrony przed hałasem, powodowanym eksploatacją przedmiotowej drogi. Starosta wskazał, że uczestnikiem postępowania był mieszkający w [...] przy ul. [...] B.M., który w toku postępowania postulował wymianę okien w jego budynku mieszkalnym na koszt Zarządu Dróg. Uczestnik uzasadniał swój wniosek brakiem możliwości ograniczenia nadmiernego hałasu drogowego innymi środkami technicznymi. Pismem z dnia 26 września 2006 r. B.M. stwierdził, że położenie nowej nawierzchni asfaltowej nie zmniejszyło emisji hałasu z drogi nr 430. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] podnosząc, że przegląd ekologiczny powinien być wykonany w oparciu o aktualne pomiary hałasu w punktach zlokalizowanych przed budynkiem przy ul. [...] w [...]. W opinii odwołującego się wykonanie takich badań jest zbędnym wydatkowaniem środków publicznych, skoro w trakcie pomiarów hałasu wykonanych w 2005r. Zarząd Dróg wykazał przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w niemal wszystkich punktach pomiarowych na całej sieci dróg wojewódzkich, a wyniki tych pomiarów zostały przekazane do Starostwa Powiatowego w [...] oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...]. Pomiary poziomu hałasu na ul. [...] w [...] przy drodze wojewódzkiej 430 przy natężeniu ruchu pojazdów porównywalnym z natężeniem w [...] wykazały przekroczenia norm. Zarząd Dróg argumentował, że podejmuje działania techniczne mające na celu poprawę klimatu akustycznego przy drogach wojewódzkich, m.in. poprzez zmiany organizacji ruchy drogowego, polepszenie stanu nawierzchni poprzez kompleksowe przebudowy, odnowy i remonty. We wrześniu 2006 r. wykonana została nakładka bitumiczna w [...] na odcinku 2 km od przejazdu kolejowego w stronę [...], a więc dokładnie przed posesją B.M. W opinii odwołującego się wyrównanie nawierzchni drogi wyeliminowało wstrząsy oraz wpłynęło na polepszenie klimatu akustycznego. Prócz tego w 2007 r. wykonana będzie przebudowa drogi w [...], więc polepszone zostaną parametry drogi oraz stan nawierzchni. Wobec tego roszczenia B.M. są nieuzasadnione, a wymiana okien nie spowoduje poprawy klimatu akustycznego w stopniu zadowalającym stronę, a działania te nie posłużą zachowaniu standardów w środowisku. Odwołujący się zwrócił uwagę na lokalizację budynku uczestnika postępowania, znajdującego się w klinie pomiędzy dwiema liniami kolejowymi na wysokiej skarpie, w odległości ponad 8 m od krawędzi drogi, a więc w odległości określanej jako minimalna, co powoduje, że budując dom przy ciągach komunikacyjnych można spodziewać się znacznego oddziaływania tych źródeł hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 237 w związku z art. 238, art. 239, art. 241 ust. 2 oraz art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska zmieniło pkt 3 decyzji organu I instancji w ten sposób, że termin przedłożenia przeglądu ekologicznego zakreślono do dnia 31 maja 2007 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ administracji II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy Starosta miał obowiązek zobowiązać zarządcę drogi do sporządzenia i przedłożenia przeglądu akustycznego dla odcinka drogi nr 430 zlokalizowanego w [...]. Poinformowanie przez Zarząd Dróg o wykonanym remoncie nawierzchni w 2006 r., który wpłynął, jak podnosi odwołujący się na poprawę klimatu akustycznego nie zostało poparte konkretnymi badaniami akustycznymi. Oprócz aktualnych pomiarów akustycznych zarządca drogi powinien także wskazać rozwiązania techniczne, których wprowadzenie doprowadzi do stanu zgodnego z przepisami prawa w zakresie ochrony przed hałasem drogowym. Zarządca drogi po dokonaniu remontu spornego odcinka drogi nie przedłożył również wyników pomiarów, w których wykazanoby zmniejszenie hałasu, na co powołuje się odwołujący. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] domagając się jej uchylenia w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 237 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego. Skarżący w uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty podnoszone przez organy administracji obu instancji oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu i uczynił je częścią skargi wobec faktu, że Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w żadnym stopniu do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Skarżący zwrócił uwagę, że posesja uczestnika postępowania B.M. znajduje się przy szlaku kolejowym oraz pod korytarzem powietrznym lotnictwa cywilnego, więc wątpliwość budzi dlaczego tylko negatywne oddziaływania drogi zostało objęte niniejszym postępowaniem, a inne źródła niewątpliwego hałasu zostały pominięte. Skarżący podkreślał, że uczestnik postępowania podejmując decyzję o takiej lokalizacji domu powinien mieć pełną świadomość związanych z tym uciążliwości. Skarżący zakwestionował, więc roszczenia finansowe uczestnika oraz to że skierowano je tylko do jednego z podmiotów wytwarzających hałas. Zarząd Dróg podnosił także, że wyniki pomiarów hałasu wykonane w 2005r. wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm niemal we wszystkich punktach pomiarowych, zatem wykonanie po upływie zaledwie roku ponownych badań jest nieuzasadnionym wydatkowaniem środków publicznych. Skarżący podnosił, że podjął działania mające na celu polepszenie stanu nawierzchni. We wrześniu 2006 r. wykonana została nakładka bitumiczna w [...] na odcinku 2 km i w opinii skarżącego wyrównanie powierzchni drogi spowodowało wyeliminowanie wstrząsów, musiało więc polepszyć klimat akustyczny otoczenia, tym samym zapewniono spełnienie standardów w środowisku. Zdaniem Zarządu wymiana okien w budynku uczestnika nie stanowi działań na rzecz środowiska, a jedynie zmianę warunków technicznych budynku, co należy do zadań właściciela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargą, powołując się na argumentację wskazaną w uzasadnieniu decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 §1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna. Postawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zgodnie z jego treścią w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Konstrukcja powyższego przepisu oraz sformułowanie "może" i "możliwość negatywnego oddziaływania" wskazują, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Tym bardziej organy ochrony środowiska były uprawnione do zobowiązania korzystającego ze środowiska do opracowania przeglądu ekologicznego, gdy negatywne skutki już wystąpiły, jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Wykazane zostało, że na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej 430, dokładnie w sąsiednim [...], gdzie natężenie ruchu jest podobne, przekroczone zostały dopuszczalne normy emisji hałasu. Okoliczność tą potwierdziło badanie akustyczne przeprowadzone w 2005r. na ul. [...] w [...]. Skarżący nie tylko nie kwestionował tego faktu, ale potwierdził, że przekroczony jest dopuszczalny poziom hałasu niemal we wszystkich punktach pomiarowych na całej sieci dróg wojewódzkich, o czym następnie poinformował też Starostę. Z tego też względu skarżący podejmował działania zmierzające do zmniejszenia tego negatywnego oddziaływania poprzez remont nawierzchni bitumicznej na odcinku przedmiotowej drogi w [...]. Wskazana w przepisie art. 237 ustawy prawo ochrony środowiska dopuszczalna uznaniowość organu administracji okazała się w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona, a nie dowolna. Stwierdzić bowiem można, że przepisy prawa ochrony środowiska stwarzają w niniejszej sprawie nie tylko możliwość zobowiązania do wykonania takiego obowiązku, ale wręcz wymagają przedłożenia przeglądu ekologicznego przez podmiot korzystający ze środowiska, w tym przypadku Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich (art. 241 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska), jeżeli negatywne oddziaływanie zostało stwierdzone profesjonalna analizą. Skoro istnieje kompetencja do nałożenia takiego obowiązku w przypadku ewentualności wystąpienia negatywnego wpływu instalacji na środowisko, to tym bardziej organy winny zobowiązać w tym zakresie wskazany podmiot, gdy szkodliwe oddziaływanie już istnieje, jest wykazane i bezsporne. Treść przepisu art. 237 ustawy prawo ochrony środowiska wymaga, by organ wydający decyzję zobowiązującą podmiot do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w uzasadnieniu konkretnie przedstawił dlaczego zachodziła taka konieczność. W przeciwnym razie podjęta decyzja miałaby charakter dowolny i winna podlegać wyeliminowaniu z obrotu. W niniejszej sprawie organy I i II instancji sprostały powyższemu wymogowi. Starosta posiadając informacje o przekroczeniu dopuszczalnych norm hałasu na przedmiotowym odcinku drogi w szczególności argumentował, że w oparciu o przegląd ekologiczny dokonać należy analizy dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych, organizacyjnych oraz wskazał, że ustalić należy skuteczne działania w celu utrzymaniu standardów jakości środowiska w zakresie ochrony przez hałasem powodowanym eksploatacją przedmiotowej drogi. Organ uznał też za zasadne ograniczenie zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego do niezbędnego minimum, konkretnego elementu, mianowicie analizy oddziaływania akustycznego powodowanego przez eksploatację drogi (art. 239 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska). Następnie organ II instancji w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego potwierdził, że uciążliwość drogi wymaga dokonania pomiarów akustycznych, które są jedyną podstawą dla określenia właściwych metod, jakimi należy posłużyć się w celu doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności przepisami ochrony środowiska. Zarząd Dróg wprawdzie podjął działania zmierzające do zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko, ale twierdzenia te winy być poparte konkretnymi badaniami akustycznymi. Słusznie wskazał organ II instancji, że jedynie wyniki przeglądu ekologicznego mogą potwierdzić stanowisko skarżącego, iż podjęte przez Zarząd działania poprawiły klimat akustyczny w okolicy przedmiotowej drogi. Organy administracji w swoich decyzjach akcentują w szczególności cel przeglądu, którym jest analiza dostępnych środków zaradczych ograniczających negatywne oddziaływanie eksploatowanej drogi. Przychylić należy się więc do twierdzenia organów, że nie można poprzestać na ogólnikowym twierdzeniu, że skoro położono nową nawierzchnię na odcinku drogi w [...], to negatywny wpływ ruchu drogowego uległ ograniczeniu, który zwalnia zarządcę drogi od profesjonalnego potwierdzenia tej okoliczności przez uprawnionego specjalistę. Niewystarczające jest bowiem samo powoływanie się przez Zarząd Dróg na zasady doświadczenia życiowego i specjalistyczną wiedzą bez poparcia jej fachowymi badaniami. Prawidłowo nałożono, więc na Zarząd Dróg Wojewódzkich obowiązek przeprowadzenia specjalistycznej analizy, która może wykazać, że stan środowiska rzeczywiście uległ poprawie i w jakim stopniu, a jeżeli nie, to jakie dostępne środki należy podjąć w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedmiotowej drogi. Temu właśnie celowi ma służyć przegląd ekologiczny zawierający konkretne, fachowe dane, pomiary akustyczne i wnioski z nich wypływające, łącznie z ustaleniem, w razie konieczności, czy istnieją podstawy do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W tym miejscu należy podkreślić, że przegląd ekologiczny stanowi dokument określający i opisujący szeroko rozumiane oddziaływanie na środowisko funkcjonującej instalacji, w tym m.in. jego przyczyny i skutki (art. 238 ustawy prawo ochrony środowiska). Jest elementem, który ma wskazywać w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie z zakresu ochrony środowiska. Instytucja przeglądów ekologicznych dotyczy bowiem szeroko rozumianego zagadnienia przeciwdziałania zanieczyszczeniom - emisjom, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska opisanego w całym Tytule III ustawy i realizującego zasadę, w myśl której kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska). Chybiony i poza prawny jest argument skarżącego dotyczący jego kondycji finansowej. Z przepisów prawa ochrony środowiska wynika w szczególności obowiązek ochrony przed zanieczyszczeniami spowodowanymi eksploatacją dróg i zakaz przekraczania standardów jakości polegających zwłaszcza na powodowaniu hałasu (art. 173, art. 174 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy prawo ochrony środowiska). Do ustawowych zadań zarządcy drogi należy bowiem przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. – o drogach publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.). Skarżący w niniejszej sprawie nie może także wymagać by uczestnik postępowania, z uwagi na uciążliwości drogi wojewódzkiej, zmienił miejsce zamieszkania. Z pewnością uczestnik postępowania lokalizując budynek mieszkalny w miejscu, w którym jest on położony liczyć się musiał z negatywnym oddziaływaniem ruchu drogowego, ale z drugiej strony ma prawo domagać się zabezpieczenia i ochrony przed tym niekorzystnym wpływem, jakie dają mu przepisy prawa, w tym zwłaszcza ochrony środowiska. Z drugiej też strony, jak słusznie wskazuje organ II instancji, jedynie wyniki przeglądu ekologicznego mogą stanowić przeciwwagę dla roszczeń uczestnika postępowania. W skardze na decyzję organu II instancji skarżący podnosił, że niekorzystne oddziaływanie wywołane jest nie tylko ruchem drogowym, ale również ruchem kolejowym oraz umiejscowieniem nieruchomości uczestnika pod korytarzem powietrznym. Nie ulega jednak wątpliwości, że ruch drogowy wywiera największy negatywny wpływ na środowisko w otoczeniu przedmiotowej drogi i jest najbardziej uciążliwy, ze względu na jego natężenie i ciągłość. Tego rodzaju argument skarżącego, jak i powyższe w żaden sposób nie mogą służyć zakwestionowaniu legalności decyzji organu administracji I i II instancji. Zasadna przy tym była, dokonana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, korekta orzeczenia organu I instancji w części dotyczącej terminu sporządzenia i przedłożenia przedmiotowego przeglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji organu administracji I i II instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK