II SA/Po 780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W., pismem z dnia 9 maja 2017 r. (znak: [...]), powołując się na przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych zobowiązał K. K. do zwrotu: 1. różnicy przeliczonego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj. [...] zł wypłaconego za miesiące IV, V, VI, VII, VIIII, [...] r. przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w wysokości [...] zł, który został następnie uchylony i na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od 1 kwietnia 2016 do 30 września 2016. 2) różnicy przeliczonego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj. [...] zł wypłaconego za miesiące X, XI, [...] oraz I, II, [...] przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia 28 października 2015 r. w wysokości [...] zł który został następnie uchylony i na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. 3) różnicy przeliczonego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj. [...] zł ,wypłaconego za miesiące IV, V, VI, VII, VIII, [...] przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, który został następnie uchylony i na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wys. [...] zł na okres od 1 kwietnia 2015 do 30 września 2015 r. 4) różnicy przeliczonego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj. [...] zł wypłaconego za miesiące IV, V, VI, VII, VIII, [...] przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, który został następnie uchylony i na podstawie decyzji z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wys. [...] zł na okres od 1 kwietnia 2014 do 30 września 2014 r. 5) różnicy przeliczonego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj. [...] zł wypłaconego za miesiąc X, XI, [...] i I, II, [...] przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, który został następnie uchylony i na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wys. [...] zł na okres od 1 października 2012 do 31 marca 2013 r. 6) różnicy przeliczonego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj. [...] zł wypłaconego za miesiąc IV, V, VI, VII, VIII, [...] przyznanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, który został następnie uchylony i na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wys. [...] zł na okres od 1 kwietnia 2012 do 30 września 2012 r. Dalej w wskazano, iż łączna kwota zwrotu wynosi [...] zł i określono sposób oraz termin jej uiszczenia. Ponadto zawarto informację, iż zgodnie z art.7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Jeżeli powyższe kwoty nie zostaną wpłacone we wskazanym terminie, należności te wraz z ustawowymi odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami. W dniu 12 maja 2017r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo K. K. zatytułowane jako "odwołanie od pisma [...]". W piśmie tym K. K. wskazała, iż odwołuje się od otrzymanego pisma żądającego zwrotu w podwójnej wysokości różnic wynikających z wydanych decyzji dotyczących przyznania dodatku mieszkaniowego. W jej ocenie żądanie zwrotu jest bezzasadne ponieważ świadczenie to nie było świadczeniem nienależnie pobranym. Wskazał, iż była uprawniona do otrzymania świadczenia i nie miałam świadomości, że nie przysługuje jej ono w takiej wysokości. Podniosła, iż dołożyłam wszelkich starań składając wymagane dokumenty, nic nie zataiła i w niczym nie skłamała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie "Kolegium" lub "SKO"), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Dalej wskazano, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym, niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa, spowodowana brakiem przedmiotu zaskarżenia. Niedopuszczalne jest bowiem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjna w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wiosła K. K. wskazując, iż pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W., pismem z dnia 9 maja 2017 r. powinno mieć charakter decyzji administracyjnej od której przysługuje prawo odwołania. Skarżąca podniosła, iż w niczym nie zawiniła i nie podała nieprawdziwych informacji, które mogłyby przyczynić się do złego naliczania dodatku mieszkaniowego. Wyjaśniła, że nie posiada wiedzy odnośnie sposobu przeliczania ani też sama nie naliczyła dodatku mieszkaniowego. Skoro pracownik pomocy społecznej źle zinterpretował i błędnie przeliczył dokumenty to dlaczego ona mam ponosić tego konsekwencję. Była uprawniona do dodatku mieszkaniowego i nie był on pobierany nienależnie. Skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd żądania zwrotu wypłaconego dodatku mieszkaniowego oraz ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ wydane decyzje są dla niej oraz jej rodziny bardzo krzywdzące. Podniosła, iż nie jestem osobą majętną i dlatego korzysta z pomocy opieki społecznej. Obowiązek zwrotu różnic powstałych z przeliczenia dodatku mieszkaniowego będzie stanowił ogromne obciążenie finansowe dla jej rodziny – rodzi obawy, co do możliwości normalnej egzystencji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 369 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu adminstarcyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania K. K. od pisma Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) dotyczącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. Stosownie do art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: "K.p.a." ) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 134 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. o sygn. I OSK 3183/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania, gdyż - w jego ocenie - na objęte odwołaniem pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. nie służy żaden środek zaskarżenia. Stanowisko Kolegium, mimo pewnych braków w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy uznać za prawidłowe. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 180 ) zgodne z którym, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, iż przytoczony wymieniony wyżej przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może być w ogóle podstawą wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu wypłaconego dodatku mieszkaniowego. Zobowiązanie takie wynika bowiem wprost z tego przepisu a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość wypłaconego dodatku podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należy rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w razie ostatecznego uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku powstaje zatem z mocy prawa, a do jego wykonania należy zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaden przepis prawa nie wymaga określenia lub ustalenia tego obowiązku w drodze decyzji ani nie umocowuje organu administracji do wydania decyzji ustalającej obowiązek lub wysokość dodatku mieszkaniowego do zwrotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 221/07, wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2010 r. o sygn. akt III SA/Łd 127/09 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 104/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. z dnia 9 maja 2017 r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, ale jako pismo informujące skarżącą o wynikającym wprost z powołanego wyżej art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obowiązku zwrotu, w podwójnej wysokości, nienależnie pobranych kwot wypłaconego dodatku mieszkaniowego, względnie jako upomnienie, o którym owa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), a który stanowi, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Upomnienie jest niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku – wszczęcie egzekucji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt II FSK 3197/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Należy podkreślić, iż pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. z dnia 9 maja 2017 r. nie ma charakteru władczego rozstrzygnięciach o obowiązku K. K. w zakresie zwrotu nienależnego dodatku mieszkaniowego, bowiem obowiązek ten, na co wskazano już wyżej, wynika wprost z przepisu prawa, a organ administracji nie ma obowiązku, ani podstawy prawnej, do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Strona swoje interesy może chronić na etapie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, w toku którego ustalono, iż doszło do ustalenia dodatku mieszkaniowego w nieprawidłowej wysokości lub na etapie postępowania egzekucyjnego korzystając ze środków przewidzianych, dla ochrony zobowiązanego, w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Reasumując Sąd podzielił stanowisko SKO, iż zaskarżone pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. nie jest decyzją administracyjną, a więc nie przysługuje od niego odwołanie. Stąd też zaskarżone postanowienie Kolegium uznać należy za prawidłowe. Sąd pragnie w tym miejscu zauważyć, iż zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie postanowienia ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej poprzez art. 124 § 2 K.p.a. Na podstawie wskazanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie postanowienia winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia Kolegium zabrakło jakiegokolwiek wyjaśnienia stronie charakteru prawnego postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego, co mogło rzutować na przekonanie strony, co do braku prawidłowości tego rozstrzygnięcia i skłonić ją do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Niemniej uchybienie to, z uwagi na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, nie miało wpływu na wynik końcowy sprawy. W tych okolicznościach, Sąd oddalił skargę K. K. na podstawie art. 151 P.p.s.a.