II SA/Po 781/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Asesor sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.P. kwotę 10,- zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2000 Nr 106 poz. 1126 ze zmianami) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. nałożył na właścicieli wiaty zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym na posesji przy ul. [...]w P. – uczestników postępowania M.A., K.M. i B.M., obowiązek wykonania wskazanych czynności, celem doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie. Uczestnicy postępowania zobowiązani zostali do opracowania dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej oraz do przedstawienia opinii technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowa wiata o wymiarach 6,50m x 3,50m wybudowana została w końcu lat 80-tych, bez wymaganego pozwolenia na budowę i pełniła funkcje garażu. Organ I instancji wyjaśnił również, iż obiekt nie naruszał postanowień ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., obowiązującego w dacie popełnienia samowoli oraz, że w toku postępowania stwierdzono prawidłowe odprowadzenie rynnami wód opadowych na przedmiotową nieruchomość, a w sprawie dopuszczalnej wielkości emisji hałasu w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (kamieniarstwo) powinien wypowiedzieć się organ ochrony środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, które złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości – skarżący R. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. działając na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji skontrolował przesłanki umożliwiające zaniechanie nakazu rozbiórki, wskazane w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ podzielił prawidłowość ustaleń, co do zgodności obiektu z przepisami planu miejscowego obowiązującego w dacie postawienia wiaty, jak również prawidłowość wykonania kwestionowanego przez skarżącego odprowadzenia wód opadowych z zadaszenia wiaty. W ocenie organu odwoławczego zamontowanie końca rynny w odległości 40 cm od budynku mieszkalnego nie narusza warunków technicznych, a więc przesłanki uzasadniającej stwierdzenie spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący nie zgodził się z argumentacją organu II instancji dotyczącą stwierdzonej prawidłowości wykonania konstrukcji dachu wiaty oraz odprowadzenia wód opadowych. Podniósł również, że wybetonowanie posadzki wiaty jest wykonane nieprawidłowo, bez dylatacji od jego budynku oraz ze spadem w tym kierunku, co powoduje spływ wody na ścianę i fundamenty budynku. Wnosząc o rozebranie wiaty lub jej przebudowę w sposób, który zapewni właściwe wykorzystanie zamieszkiwanego przez niego budynku mieszkalnego, skarżący zakwestionował użytkowanie wiaty jako warsztat kamieniarski, wskazując na związane z tym uciążliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2004 r. uczestniczka postępowania M.A. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących spełnienia wymagań dopuszczających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Legalizacja samowoli popełnionej przy wznoszeniu przedmiotowej wiaty, stosownie do art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., może nastąpić dopiero wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, uzasadniające orzeczenie nakazanej rozbiórki. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania oceny, czy przedmiotowa wiata, ze względu na jej lokalizację i obecne przeznaczenie (rodzaj prowadzonej przez jej właścicieli działalności gospodarczej - kamieniarstwo) nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). W niniejszej sprawie organy pominęły dowody, które wskazują, że przedmiotowa wiata wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej – usług kamieniarskich. Tymczasem taki sposób użytkowania wiaty potwierdzają oświadczenia sąsiadów właścicieli nieruchomości, na której wiata została pobudowana, treść wypisu z ewidencji podmiotów gospodarczych, a przede wszystkim treść protokołu oględzin z dnia [...] września 2001 r. (karta akt admin. 126), z której wynika, iż wiata wykorzystywana jest do magazynowania płyt i kamienia podlegających obróbce kamieniarskiej oraz przechowywania narzędzi. Stwierdzenie, iż wiata nie jest użytkowana jako warsztat kamieniarski, organy obu instancji oparły na wskazanym przez uczestników postępowania przeznaczeniu wiaty na cele garażowe, jak i braku w jej pomieszczeniu urządzeń stacjonarnych wykorzystywanych do obróbki kamienia. W wyniku tych ustaleń organy te rozpatrywały możliwość legalizacji wiaty jako garażu w oparciu o przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., z uwzględnieniem treści miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1975 roku, akceptowanego przez Wojewodę dnia 22 sierpnia 1975 r., który obowiązywał w dacie popełnienia samowoli budowlanej – budowy wiaty wykorzystywanej jako garaż. Tymczasem w dacie wydania decyzji organu I instancji przedmiotowa wiata wykorzystywana była dla celów usługowych – wykonywania prac kamieniarskich. Zgodnie z wskazanym planem, przedmiotowy teren przeznaczony był pod budownictwo jednorodzinne niskie (symbol MN), z usługami podstawowymi w ilości odpowiadającej liczbie mieszkańców. Ponieważ skarżący oraz pozostali mieszkańcy ulicy [...] podjęli kroki w celu zakazania prowadzenia warsztatu kamieniarskiego na przedmiotowej nieruchomości w 2000 r. można domniemywać, że właśnie w tym czasie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty, choć dowodów bezpośrednich na tę okoliczność akta sprawy nie zawierają. Okoliczność, że wiata powstała dla celów garażowych w tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia. Ocena zdatności do użytku nie może przy tym ograniczać się do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, na co wskazuje zakres przedmiotowy żądanej dokumentacji, ale powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 ustawy, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, z uwzględnieniem nie tylko położenia legalizowanego obiektu względem budynków na działkach sąsiednich, ale również jego przeznaczenia i uciążliwości związanych z funkcjonowaniem warsztatu. Podkreślić trzeba także, iż z faktu, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla przedmiotowego terenu w dacie wydania decyzji przez organ I instancji oraz dokonanej zmiany sposobu użytkowania wiaty przewidywał na terenach zabudowy mieszkaniowej lokalizację usług związanych z obsługą ludności, nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności lokalizacji wszelkiej zabudowy usługowej. Na terenie zabudowy mieszkaniowej może być dopuszczalna tylko taka zabudowa usługowa, która nie powoduje uciążliwości dla sąsiednich terenów objętych zabudową i to także wówczas, gdy plan zagospodarowania nie uściśla pojęcia zabudowy usługowej przez ograniczenie tej zabudowy do nieuciążliwej. Legalizacja obiektu postawionego w warunkach samowoli budowlanej musi ponadto znaleźć uzasadnienie w uwarunkowaniach i przepisach obowiązujących w dacie jej dokonywania W niniejszej sprawie treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowolnej zabudowy, która pozostaje sprzeczności z przeznaczeniem terenu zabudowy, przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ skutki samowoli budowlanej są likwidowane obecnie, ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy zgodności z planem obowiązującym w dacie oceny sprawy przez organ nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 26.06.2003 r. sygn. S.A./Bk 348/03 oraz z 4.03.2003 r. sygn. SA/Bk 1473.02 – nie publikowane). Zgodnie z pismem Urzędu Miasta Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia [...].10.2000 r. znak [...] załączonym do akt drugiej instancji dla przedmiotowego terenu miejscowy plan ogólny zagospodarowani przestrzennego m. P. zatwierdzonym uchwałą Nr X/58/II/94 Rady Miejskiej P. z dnia 06.12.1994 r. (Dz.Urz.Woj. Pozn. Nr 22/94 poz. 246) możliwe jest wprowadzenie nieuciążliwych usług (np. handlu) jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa. Tym samym zarówno plan obowiązujący w dacie dokonania samowoli, jak i plan obowiązujący w dacie jej lokalizacji nie dopuszczały na przedmiotowym obszarze lokalizowania usług o charakterze uciążliwym. Niezależnie od tego powołany przez organ I instancji przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił podstawę do nakazania inwestorowi wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a nie do żądania przedłożenia projektu budowlanego i inwentaryzacji wykonanych robót. Dokumentacja taka jest wymagana na etapie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. IV SA 2234/96 tego typu obowiązki mogły być nałożone na etapie wstrzymania robót budowlanych, a nie na etapie legalizacji wzniesionego obiektu. Decyzja organu I instancji narusza więc wskazany przepis - możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu w wydanych decyzjach nie została ustalona. Organ II instancji nie ustosunkował się również do zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości wykonania posadzki wiaty oraz zabetonowania wjazdu. Sprawa ta winna zostać zbadana przez organ I instancji, zgodnie z wskazaniem zawartym w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2001 r., a w przypadku, gdy organ na podstawie materiału dowodowego uzna, że posadzka została wykonana w sposób zgodny z przepisami, powinien dać temu wyraz w treści swojego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja rozstrzygnięcia takiego nie zawiera. W świetle powyższego należy uznać, że sprawę rozstrzygnięto z pominięciem przeprowadzenia dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwolą ustalić, czy i z jakich względów możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W niniejszej sprawie ponowne jej rozpoznanie przez organ I instancji pozwoli zgromadzić materiał dowodowy, w oparciu o który możliwa będzie ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 ww. ustawy. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie daje podstaw do poczynienia w tym zakresie jednoznacznych ustaleń, stąd organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Uznając, że wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...], o kosztach orzekając na zasadzie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/A. Łaskarzewska