II SA/Po 781/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta P. od decyzji Wojewody z dnia 22 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania B. L. od punktu 1 decyzji Starosty [...] z 25 września 2023 r., znak [...], orzekającej o: "1. odmowie zwrotu p. B. L. nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] i [...] zapisanej odpowiednio w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...]; 2. umorzeniu postępowania w części dotyczącej udziału p. U. B.", uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 9 maja 2000 r. U. B. i B. L. wystąpiły o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], ark. mapy [...], obręb W., dla których Sąd Rejonowy w P. prowadzi odpowiednio księgi wieczyste KW nr [...], KW nr [...] oraz KW nr [...]. Dalej Wojewoda przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 24 września 1974 r., znak [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Urząd Dzielnicowy P. – J., Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, działający z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr [...] o powierzchni 698 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wywłaszczenia dokonano na wniosek W. Przedsiębiorstwa Handlu [...], w decyzji wskazano, że nieruchomość znajduje się w obrębie terenów przewidzianych pod budowę pawilonu handlowego, zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego P. - W., Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska nr [...], nr [...], z dnia 9 kwietnia 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji. W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami działki nr [...] były U. B. i B. L. w [...] części każda z nich. Obecnie postępowanie toczy się wyłącznie z wniosku B. L.. W toku postępowania Starosta [...] ustalił, iż dawnej działce nr [...] odpowiadają dzisiejsze działki nr [...], [...] i [...] położone w obrębie W., arkusz mapy [...] (m.in. mapa stanu prawnego znajdująca się w aktach sprawy). Postępowanie w zakresie działki nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2013 r. znak [...] (umorzenie wobec cofnięcia wniosku). Wojewoda wskazał, że zasadniczy spór w rozstrzyganej sprawie sprowadza się do problemu, czy na działkach nr [...] i [...] został zrealizowany cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia, czy może stały się one zbędne na ten cel zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 poz. 3414 ze zm. dalej u.g.n.). Przy czym niniejsze postępowanie obejmuje swym zakresem analizę zasadności odmowy zwrotu działki nr [...]. Kwestie dotyczącą działki nr [...] Wojewoda rozstrzygnął odrębną decyzją z dnia 30 września 2024 r., znak [...]. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, przedmiotowe działki zostały nabyte przez Skarb Państwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej, jako znajdujące się w obrębie terenów przewidzianych pod budowę pawilonu handlowego. W Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 9 września 1966 r. (Dz. U. [...] z dnia 30 września 1966 r.), obowiązującym do roku 1975, działki nr [...], [...] i [...] znajdowały się na terenie o symbolu [...], co oznaczało: - stan na 1966 r.: przemysł, tereny kolejowe; - przeznaczenie w planie perspektywicznym rok 1980: parking na ok. 50 stanowisk; - ustalenia realizacyjne: szerokość ulicy w liniach rozgraniczających 45 m, wielopoziomowe skrzyżowanie z linią kolejową; dwupoziomowe skrzyżowanie z ulicą Ł. i L. ; tramwaj na wydzielonym torowisku. Zgodnie z Planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego P. - W., Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska nr [...], nr [...] z dnia 9 kwietnia 1974 r., inwestycja budowy pawilonu handlowego zlokalizowana została pomiędzy ulicami [...], [...] i [...], a jej zasięg oznaczono na tym planie literami A.. W granicach tych znalazła się część wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca obecnie działkę nr [...], na której przewidziano zaplecze pawilonu, natomiast pozostała jej część, stanowiąca obecnie działki nr [...] i [...], przewidziana była pod komunikację. Z przeprowadzonych w dniu 3 stycznia 2002 r. oględzin wynika, iż działka nr [...] stanowi trawnik. W protokole z oględzin, które odbyły się 11 maja 2012 r. Starosta [...] wskazał, iż na działce nr [...] znajduje się urządzona zieleń (trawa koszona). W części północnej przez nieruchomość przechodzi ogrodzenie metalowe grodzące przejście dla pieszych. W dniu 18 kwietnia 2023 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, w trakcie których ustalono, że działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem. W części południowo - wschodniej znajduje się jedno młode drzewko z nasadzenia. W części wzdłuż granicy zachodniej przebiega dzika nieutwardzona ścieżka piesza. Granica zachodnia przebiega wzdłuż płotu z siatki. W toku postępowania Starosta [...] ustalił, że pawilon handlowy wraz z zapleczem został zrealizowany na działkach sąsiednich oraz na części wywłaszczonej nieruchomości (na obecnej działce nr [...]), na której urządzono plac manewrowy do obsługi pawilonu. Wojewoda zwrócił uwagę, że w celu ustalenia, czy działka nr [...] stanowi układ komunikacyjny, organ I instancji wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich, który w piśmie z 16 grudnia 2022 r., znak [...], wskazał, że wymieniona działka nie stanowi drogi publicznej. Wojewoda stwierdził, iż na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego nie powstała bowiem na niej żadna z planowanych inwestycji. Co prawda, jak wynika z analizy akt archiwalnych pozyskanych przez Starostę [...], na przedmiotowej działce znajdowały się budynki przeznaczone do wyburzenia, jednakże nie był to cel wywłaszczenia, a jedynie krok ku jego realizacji. Wojewoda podkreślił, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego, zlokalizowana pomiędzy ulicami [...], [...] i [...], a jej zasięg oznaczono w planie zagospodarowania z 9 kwietnia 1974 r. literami A.. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] leży poza zasięgiem wskazanym na wymienionym planie i oznaczonym literami A.. Nie jest ona w żaden sposób "związana" z inwestycją budowy pawilonu handlowego i nie stanowi ona terenu komunikacyjnego, a teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem, co potwierdzają m.in. wydruki z Geoportalu ukazujące stan działki nr [...] w latach 2000 – 2024. Skoro zatem cel wywłaszczenia zrealizowany został jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działce nr [...], pozostała część powinna zostać zwrócona. Zdaniem Wojewody brak jest dowodów, które potwierdzałyby realizację celu wywłaszczenia na działce nr [...]. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie koniecznym było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działki nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zakres czynności wyjaśniających, które trzeba w sprawie przeprowadzić wykraczałby zdaniem Wojewody poza wyznaczone w art. 136 k.p.a. granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości i wzajemnych rozliczeń stron obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (tak w wyroku NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10 LEX nr 745181, którego tezę Wojewoda w pełni podziela). Zdaniem Wojewody zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., poprzez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wartości zwracanej działki i ewentualnego zakwestionowania uzyskanego wyniku w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że część argumentów zawartych w odwołaniu a dotyczących działki nr [...] jest trafna, a dalsza analiza materiału dowodowego utwierdziła organ nadzoru w przekonaniu, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wysunięcie wniosków, które stały się podstawą do odmowy zwrotu działki nr [...]. Starosta [...] odmówił zwrotu wnioskowanej części nieruchomości argumentując, że celem wywłaszczenia działki nr [...] było wyburzenie znajdujących się na tejże działce budynków, który to cel został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego takie rozstrzygnięcie jest błędne. Wojewoda wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] w szczególności przeprowadzi dowód z opinii biegłego i dokona rozliczeń co do zwracanej działki/części działki, oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 22 października 2024r., nr [...], wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. Rozwijając zarzuty i argumentując sprzeciw wskazano, że zebrany materiał dowodowy jest kompletny i w sposób wystarczający ustalono, że cel jakim była budowa pawilonu handlowego na dz. [...], [...], [...], obręb W., arkusz mapy [...], został zrealizowany. Inwestycja budowy pawilonu handlowego zlokalizowana została pomiędzy ulicami [...], [...] i [...]. Teren ten oprócz realizacji budowy pawilonu handlowego obejmował takie istotne elementy jak drogi, ciągi zieleni, które stanowią niezbędny element każdego terenu na którym znajduje się pawilon handlowy. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. potwierdził, że działka nr [...] stanowi drogę. W sprzeciwie podkreślono, że oględziny przeprowadzone przez organ I instancji na przedmiotowych działkach wykazały, że ich obszar został zagospodarowany w sposób zgodny z wypisami i wyrysami ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r., dla funkcjonowania pawilonu handlowego. Ponadto działka nr [...] to teren, który stanowi skwer [...] i jest objęty pielęgnacją - informację tę uzyskano na podstawie mapy z systemu informacji przestrzennej. Teren jest urządzony, a działka została przekazana Zarządowi Zieleni Miejskiej. Działka nr [...] stanowi chodnik z fragmentem trawnika. Zdaniem Miasta organ I instancji zebrał bardzo obszerny materiał dowodowy potwierdzający powstanie pawilonu handlowego. Na podstawie akt archiwalnych planu realizacyjnego można stwierdzić, że na dawnej działce nr [...], obecnie m.in. działka nr [...], znajdowały się budynki, które były wymienione w składnikach odszkodowania za wywłaszczenie. Z planu wynika, że budynki te zostały oznaczone jako budynki do wyburzenia. Aktualnie przeprowadzone oględziny wykazały, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana, co potwierdza, że zgodnie z planem budynki zostały rozebrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie sprzeciw Miasta P. został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Jednak rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wymienionych przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Istotne jest również to, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmocniła i podkreśliła merytoryczny charakter postępowania odwoławczego. Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17 – dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu nie zachodziły podstawy do wydania przez Wojewodę orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Z części sprawozdawczej wynika bowiem, że Wojewoda wypowiedział się w sposób definitywny co do braku zrealizowania celu wywłaszczenia w zakresie działki nr [...]. Organ odwoławczy wywiódł bowiem, że zgodnie z Planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego P. - W., Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska (nr [...], nr [...]) z dnia 9 kwietnia 1974 r., budowa pawilonu handlowego została przewidziana na obszarze ograniczonym ulicami [...], [...] i [...]. W planie tym zaznaczono teren inwestycji literami A.. W obrębie wyznaczonego obszaru znalazła się część wywłaszczonej nieruchomości, obecnie działka nr [...], przeznaczona na zaplecze pawilonu. Pozostała część nieruchomości (obecnie działki nr [...] i [...],) miały stanowić teren komunikacyjny. Wojewoda wskazał, że w toku postępowania m.in. na podstawie oględzin nieruchomości, pozyskanych zdjęć z Geoportalu i informacji uzyskanej z Zarządu Dróg Miejskich (pismo z 16 grudnia 2022 r. znak [...]) ustalono, że teren działki nr [...] stanowi teren niezabudowany, na którym znajduje się trawnik. Plac manewrowy dla obsługi pawilonu handlowego utworzono na części działki [...]. Wojewoda przytoczył powyższe okoliczności i wskazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego na tym terenie nie powstały żadne planowane inwestycje – analiza archiwalnych dokumentów wskazuje, że wcześniej znajdowały się tam budynki przeznaczone do rozbiórki, jednak nie były one samodzielnym celem wywłaszczenia, lecz etapem przygotowań do jego realizacji. Wojewoda podkreślił, że na brak spełnienia celu wywłaszczenia wskazuje również to, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem inwestycji (określonym w Planie realizacyjnym literami A.) i nie jest z nim w żaden sposób związana. W związku z tym Wojewoda doszedł do wniosku, że skoro wywłaszczenie zostało zrealizowane wyłącznie na części nieruchomości – działce nr [...] – pozostała część, czyli działka nr [...], powinna zostać zwrócona. Wojewoda stwierdził, że brak jest dowodów na realizację celu wywłaszczenia na tym terenie. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko organu odwoławczego, stwierdzić należy, że Wojewoda wypowiedział się co do meritum sprawy. Organ w kilku miejscach swojego wywodu zaznaczał, że cel wywłaszczenia co do działki nr [...] nie został zrealizowany. Organ odwoławczy jedynie w podsumowaniu swoich rozważań stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w treści art. 15 k.p.a., poprzez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wartości zwracanej działki/części działki i ewentualnego zakwestionowania uzyskanego wyniku w postępowaniu odwoławczym. Sąd powyższego stanowiska nie podziela. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że dokonanie tej czynności (określenie wartości zwracanej działki) wykracza za granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. lub prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, tym bardziej, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2000 r., a więc ponad 20 lat. Należy podkreślić, że istotą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, kiedy i na jakiej podstawie wywłaszczenia dokonano, jaki był cel wywłaszczenia, czy cel ten został zrealizowany, a w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, czy o zwrot nieruchomości ubiega się osoba uprawniona. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w tych kwestiach Wojewoda dostrzegał jakieś braki. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy w tym zakresie zajął merytoryczne stanowisko, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Reasumując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony do orzeczenia co do zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ustalenie wartości zwracanej nieruchomości i dokonanie związanych z tym rozliczeń, mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoawczym, w ramach art. 136 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że wywiedziony przez Miasto P. sprzeciw jest zasadny. Jednocześnie, z uwagi na istotę sprzeciwu i zakres kontroli sądowoadministracyjne decyzji kasatoryjnej Sąd nie był uprawniony do oceny argumentów Miasta P. dotyczących tego, czy cel wywłaszczenia w zakresie działki nr [...] został zrealizowany. Na marginesie Sąd wskazuje również, że nie aprobuje rozdzielenia przez Wojewodę sprawy tj. wypowiedzenia się odrębnymi decyzjami, w odstępie miesięcznym, co do każdej z nieruchomości, w sytuacji gdy w I instancji sprawa została załatwiona jedną decyzją. Takie działanie mogłoby teoretycznie doprowadzić do powstania problemów natury procesowej, w zakresie terminów i środków zaskarżenia, a następczo zakresu kontroli sądowej, która w przypadku sprzeciwu obejmuje tylko decyzję II instancji, lecz w przypadku skargi rozciąga się już do orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.), a nawet ma wpływ na ustalenie stron (uczestników) postępowania przed Sądem. Reasumując Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego z dnia 22 października 2024 r., nr [...], o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu i orzekając na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł.