II SA/Po 782/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. [...] P. i J. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [..] sierpnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. nakazał J. P. i I. [...]-P – właścicielom budynku [...] w zabudowie [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...] – doprowadzenie tego obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie usytuowanej w granicy od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] (obr./ark. [...], działka nr [...]). W uzasadnieniu organ podał, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeanalizowaniu zebranego w toku postępowania materiału dowodowego stwierdził następujący stan faktyczny. W wyniku kontroli z dnia [...] października 2008 r. wyżej opisanego budynku pracownicy organu I instancji stwierdzili istnienie otworu okiennego w wymiarach [...], w pokoju kondygnacji naziemnej. W toku kontroli porównano stan faktyczny z dokumentacją zatwierdzoną w pozwoleniu na budowę z dnia [...]197[...] r. ([...]) i stwierdzono, iż w zatwierdzonym projekcie w ścianie granicznej z nieruchomością przy ul. [...] w [...] przewidziano podwójne luksfery z adnotacją, iż "przy dobudowie zamurować". Podczas czynności kontrolnych I. [...]-P. złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, iż w chwili zakupu nieruchomości w 198[...] r. istniał opisany otwór okienny, a ponadto oświadczyła, "że w 2006 r. wraz z [...] J. P. wykonałam zamurowanie prześwitu i przesunęłam okno w miejsce oznaczone 01. Roboty te wykonaliśmy bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]". W rozważaniach prawnych organ podał, iż zakwalifikował roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy otwór okienny, jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Powołując się na treść art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 powołanej ustawy organ stwierdził, iż tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec wykonania przebudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę zachodzi stan z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w takim wypadku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o procedurę określoną w art. 51 Prawa budowlanego. Ustalony stan faktyczny narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem regulacja ta nie dopuszcza wykonania otworów okiennych w ścianie budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (§ 12 ust. 1 pkt 1). Ponadto organ powołał się na załączenie do protokołu kontroli przez I. [...]-P. oświadczenia z dnia [...] sierpnia 197[...] r. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] wyrażające zgodę na "wyprowadzenie jednego okna w ścianie granicznej budowanego przez [...] J. i D. Ł. (właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...]) segmentu bliźniaka". Wskazał także, iż w toku postępowania właścicielka budynku przedstawiła kserokopię wykonanej w 197[...] r. inwentaryzacji budynku przy ul. [...] w [...], z której wynika, iż w ścianie granicznej z nieruchomością przy ul. [...] wyrysowane jest okno. Odnosząc się do powyżej opisanych dokumentów organ powołał się między innymi na § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44) i wyjaśnił, że akt ten obowiązywał w czasie złożenia oświadczenia z 197[...] r. oraz wykonania inwentaryzacji budynku w 197[...] r. Organ wskazał, iż przedmiotowe zarządzenie pod względem technicznym nie przewidywało możliwości wykonania otworu okiennego w granicy, zaś obowiązująca wówczas ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46) nie przewidywała również możliwości wyrażenia zgody przez sąsiadów na wykonanie otworu okiennego w ścianie granicznej. Ponadto kolejne akty prawne w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z 1980 r., 1994 r. i 2002 r. również zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej. Wobec faktu, że wszystkie obowiązujące w okresie istnienia przedmiotowego budynku akty prawne nie zezwalały na takie usytuowanie otworów okiennych, jak stwierdzono w sprawie. Stąd też nie można domniemywać legalności opisanego otworu okiennego. Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie wskazanych świadków na okoliczność zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, iż dowody te nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organu ze względu na treść przywołanych uregulowań prawnych dotyczących sytuowania otworów okiennych w ścianach granicznych budynków. Stąd też odstąpił od ich przeprowadzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji I. [...] – P. i J. P. zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgodną z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ocenę pozwolenia na budowę z dnia [...] 197[...] r. ([...]), iż pozwolenie to nie czyniło legalną przeróbki w postaci wybudowania otworu w ścianie. Ponadto zarzucili naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, mimo że otwór okienny został wybudowany w latach 197[...]-197[...], kiedy to obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., która w art. 55 ust. 1 przewiduje szczególny tryb doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji omawiając stan sprawy zauważył, iż w podaniu z dnia 30 stycznia 2007 r. D. P. wskazała między innymi na wykucie otworu okiennego w budynku [...] w [...] przy ul. [...]. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż uprzednio decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił pierwszą wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji z dnia [...] 2009 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony w I instancji materiał dowodowy poczynił tożsame z przedstawionymi w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne co do istniejącego w ścianie granicznej otworu okiennego. Wskazał, iż z inwentaryzacji budynku sporządzonej dla poprzedniego właściciela budynku w październiku 1974 r. wynika, iż w ścianie granicznej istniały dwa naświetlenia, a w wyniku kontroli wykonanej w przedmiotowej sprawie ustalono, iż w miejscu jednych luksferów znajduje się otwór okienny o wymiarach [...] m. Organ II instancji podzielił pogląd organu I instancji co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych w wyniku których powstał przedmiotowy otwór okienny. Podkreślił, iż ściany z otworami wypełnionymi luksferami (czyli pustakami szklanymi) są traktowane jako ściany pełne, a nie ściany z otworami okiennymi. Wobec tego planując wymianę luksferów na okna właściciel faktycznie planuje wykonanie otworów okiennych, a tego typu roboty budowlane powodują zmianę parametrów użytkowych budynku, zatem są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przebudowa ta z kolei, ze względu na brzmienie art. 28 oraz art. 29-31 Prawa budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę. Wykonanie tych robót bez wymaganego pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji co do tego, że wykonanie otworu okiennego w niniejszej sprawie narusza przepisy techniczno-budowlane, tak zawarte w obowiązującym rozporządzeniu wykonawczym z 2002 r., jak i we wcześniejszych aktach wykonawczych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji wskazał, iż po pierwsze postępowanie nie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to jest prze dniem 1 stycznia 1995 r., a po drugie art. 103 dotyczy art. 48 tej ustawy, który dotyczy budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, a nie przypadku robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego bezspornie przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. [...]-P. i J. P., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucili naruszenie: - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie zmiany luksferów na okno jako przebudowę; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze ściany z luksferami są traktowane jako ściany pełne, a nie ściany z otworami okiennymi, - art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie na etapie postępowania odwoławczego umożliwienia skarżącym zapoznania się bezpośrednio przed wydaniem decyzji z aktami sprawy, jak i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ II instancji nie uzasadnił twierdzenia, że "ściany z otworami wypełnionymi luksferami (jako pustakami szklanymi) są traktowane jako ściany pełne, a nie ściany z otworami okiennymi". W ich ocenie nietrudno dostrzec, że otwór wypełniony luksferami co najmniej przypomina otwór okienny, a ściana taka może wręcz pełnić funkcję okna, w zależności od wynikającego z woli inwestorów stopnia przeźroczystości luksferów. Kwalifikowanie luksferów jak pustaków skarżący uznali za arbitralne i łamiące konstytucyjna zasadę legalizmu i tylko należycie uzasadniona decyzja może być podstawą do ingerencji w prawa właścicieli. Ponadto skarżący podkreślili, że istniejącą w obrocie decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z 197[...] r. wyrażono zgodę na pozostawienie w murze otworu okiennego, w którym zamontowane miały być luksfery. Wobec czego treść dawnych i obecnych przepisów co do usytuowania okien w ścianach granicznych pozostaje bez znaczenia. Skarżący nie zgodzili się z zakwalifikowaniem zmiany luksferów na okno jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, gdyż w 1972 r,. wydano pozwolenie na utworzenie w ścianie budynku otworu okiennego, a ponadto wskutek wykonanych prac nie zmieniły się parametry użytkowe ani techniczne obiektu budowlanego, w tym nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. W ich ocenie zamiana luksferów na okno była remontem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. Skarżący zwrócili także uwagę na to, że ich pełnomocnik "przystąpił do sprawy dopiero w okresie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji" miał zamiar przejrzeć akta sprawy i ustosunkować się do zebranego w sprawie materiału, do czego nie doszło, gdyż organ II instancji nie wyznaczył stronie terminu do zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i "w błyskawicznym wręcz tempie" wydał decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie Sąd doszukał się po stronie organów takich uchybień prawa materialnego i procesowego, które prowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. Podstawą prawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tu znajdujący odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy. W myśl przepisu art. 57 ust. 1 pkt 1 - stosowanego odpowiednio do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy - właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (w drodze decyzji). W niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt samowolnego wykonania w 2006 r. otworu okiennego przez aktualnych właścicieli wyżej opisanego budynku w ścianie tego budynku usytuowanej w granicy od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...] (obr./ark. [...], działka nr [...]). Nie zostało przez stronę skarżącą zakwestionowane oświadczenie I. [...]-P., złożone w czasie kontroli z dnia [...] października 2008 r., iż "(...) jesienią 2006 r. wraz z [...] J. P. wykonałam zamurowanie w/w prześwitu [nad ścianą [...] w pozostałej części w niepełnej wysokości - przyp. własny] i przesunęłam okno 0.0 w miejsce oznaczone 01, roboty te wykonaliśmy bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia w WUiAUM [...]." (zał. nr [...] do protokołu kontroli z dnia [...] października 2008 r. - k. 37 akt adm. I inst.). Zatem ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie są prawidłowe, zgodne z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Zatwierdzony projekt budowlany z 197[...] r. w miejscu, w którym stwierdzono w wyniku przedmiotowej kontroli istnienie okna oznaczonego 01 nie przewidywał istnienia otworu okiennego. Powyższe wynika wprost z przedmiotowego protokołu kontroli (k. 54 akt adm. I inst., uwaga nr 3) oraz z załącznika nr 4 do wyżej wymienionego protokołu kontroli (k. 48 oraz k. 35 tych akt). Również protokół inwentaryzacji z 197[...] (k. 72) nie wskazuje na istnienie wyżej opisanego otworu okiennego w lokalizacji stwierdzonej przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji uznać należy, iż twierdzenia skarżących co do tego, że jedynie zamienili luksfery w przewidzianym w tym projekcie otworze okiennym na okno nie znalazło potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W istocie skarżący wykonali otwór okienny i zamontowali okno w ścianie granicznej ich budynku, w lokalizacji, w której tego rodzaju element budowlany w ogóle nie został przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Taki stan nie jest bynajmniej wynikiem wykonania remontu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz - tak jak to ustaliły organy obydwu instancji - przeprowadzenia robót budowlanych w postaci "przebudowy", o której mowa w art. 3 pkt 7a powołanej ustawy. Wskutek wykonania okna w miejscu, w którym wcześniej nie istniało, niewątpliwie doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych ściany granicznej. Należy dodać, że taką samą kwalifikację prawną należy zastosować do sytuacji, w której inwestor wybija w ścianie otwór okienny w miejscu wypełnionym materiałem nieprzepuszczającym światła (cegła, pustak), jak i kiedy w miejsce fragmentu ściany wypełnionej luksferami, cegłą szklaną lub innym przeszkleniem, wykonuje otwór okienny i wstawia okno. Stąd też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, jak i przewidywania przez zatwierdzony projekt budowlany w tym miejscu otworu okiennego wypełnionego luksferami, są całkowicie chybione. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego, które mają zastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż wybudowanie obiektu budowlanego. O prawidłowym zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego świadczy treść art. 50 ust. 1 tej ustawy. Wyznaczony tym przepisem zakres przedmiotowy wskazuje, że ma on zastosowanie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu). W niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego wykonano w określonej przeszłości - jesienią 2006 r. Z ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Użycie zwrotu "wykonane" jednoznacznie wskazuje, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności czy też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy także już zakończonych robót budowlanych. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze również okazały się niezasadne i nie mogły prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie miały zastosowanie przepisy techniczno-prawne obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym akcie prawnym została wprowadzona możliwość wykonania otworu okiennego w ścianie oddalonej o 4 m od granicy działki (§ 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 lit. 3). Z kolei wprost o możliwości zastosowania luksferów stanowi § 232 ust. 6, który przewiduje, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenia, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. Z przepisów wyżej przywołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki budowlanej nie ma możliwości wykonania otworów okiennych. Przepisy powołanego rozporządzenia dopuszczają możliwość zastosowania w miejsce budulca stałego innego materiału przepuszczającego światło. Nie sposób jednak utożsamiać dopuszczoną przez przepisy tego rozporządzenia możliwość przeszklenia fragmentu ściany, tak jak by tego oczekiwała strona skarżąca, z możliwością wykonania okna. Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle tego rozporządzenia należy traktować tak samo, jak ścianę wypełnioną cegłą szklaną, to jest ścianę pełną. Nie zaś jak ścianę z otworami okiennymi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 210/08, LEX nr 521394). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stanowisko organów obydwu instancji znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. To, że otwór wypełniony luksferami zdaniem skarżących przypomina otwór okienny, nie może prowadzić do obejścia przepisów określających warunki umiejscawiania okien w ścianie granicznej budynku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 10 ust. 1 k.p.a. należy zauważyć, iż organ ten orzekał na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji i nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto skarżący nie wskazali, jakich to dowodów i innych okoliczności nie powołał ich pełnomocnik po wniesieniu odwołania a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Innymi słowy, strona w żaden sposób nie przedstawiła argumentacji, iż domniemane naruszenie art. 10 ust. 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd nie znalazł z urzędu podstaw do uznania, iż podniesione uchybienie procesowe mogłoby w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik rozstrzyganej sprawy. Reasumując przedstawione rozważania stwierdzić należy, iż orzeczony w niniejszej sprawie nakaz zamurowania nielegalnie wykonanego otworu okiennego w ścianie znajdującej się w granicy działki znajduje oparcie w przepisach prawa. Organy rozstrzygające sprawę nie dopuściły się tego rodzaju uchybień, które skutkowałyby wyeliminowaniem wydanych decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska MK