II SA/Po 784/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. znak (...), wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt. 4 i 5, art. 8 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania M. C. zasiłku celowego na opłacenie rachunku za prąd w wysokości (...) zł za okres rozliczeniowy od (...) marca do (...) maja 2009 r. oraz rachunku za gaz w wysokości (...) zł za okres rozliczeniowy od kwietnia do maja 2009 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskiem z dnia (...) czerwca 2009 r. M. C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z prośbą o pomoc finansową. Jak sprecyzował wnioskodawca podczas trwania wywiadu środowiskowego w dniu (...) czerwca 2009 r., pomoc miała dotyczyć opłacenia rachunku za energię, rachunku za gaz oraz udzielenie pomocy na zakup okularów leczniczych w wysokości (...) zł oraz naprawę protezy w wysokości (...) zł. Podczas trwania powyższego wywiadu ustalono, że wnioskodawca mieszka sam, nie pracuje zarobkowo, jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do dnia (...) października 2009 r. Na dzień przeprowadzania wywiadu tj. (...) czerwca 2009 r., M. C. posiadał dochód, na który składał się przyznany decyzją z dnia (...) maja 2009 r. zasiłek okresowy w wysokości (...) zł. W opinii organu przyznanie pomocy finansowej na opłacenie rachunku za prąd i gaz nie mogło zostać zakwalifikowane jako przyznanie pomocy na niezbędne potrzeby życiowe. Podkreślono, że wnioskodawca od (...) maja 2009 r. ma wyłączony prąd i opłacenie rachunku nie zmieniłoby jego aktualnej sytuacji. W ocenie organu wnioskodawca ma możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji, przy jednoczesnym wykorzystaniu swoich zasobów i możliwości w postaci aktywnego poszukiwania pracy. Zwrócono uwagę, że w dniu (...) maja 2009 r. pomiędzy pracownikiem socjalnym a M. C. został zawarty kontrakt socjalny określający zasady współdziałania i współpracy, a sam wnioskodawca w dniu (...) czerwca 2009 r. zobowiązał się do rozważenia możliwości udziału w zajęciach Centrum Integracji Społecznej. Jednakże w dniu (...) czerwca 2009 r. na kolejnym spotkaniu z pracownikiem socjalnym M. C. odmówił uczestnictwa w programie CIS z uwagi na swoją niepełnosprawność. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu (...) lipca 2009 r. M. C. wyjaśniając, że jest on osobą schorowaną, wymagającą wsparcia środowiska w samodzielnej egzystencji. Nie podjęcie przez skarżącego pracy wynika z braku ofert pracy. Ponadto skarżący wyjaśnił, że w ramach współpracy z organem udziela on wszystkich wyjaśnień, stawia się na każde żądanie do pracownika socjalnego, dostarcza niezbędne zaświadczenia i intensywnie poszukuje pracy, jednakże dotychczas nie zaproponowano mu żadnego zajęcia. Wskazał, że kwota pomocy, w postaci zasiłków celowych, jaką dotychczas udzielono skarżącemu, przekracza kwotę wymaganą na opłacenie rachunku za energię elektryczną, która jest jednakże niezbędna skarżącemu do prowadzenia normalnej egzystencji. Podkreślił, że argumentacja o niemożności dokonania opłaty za energię elektryczną z uwagi na fakt, że energia została już odcięta, nie może znaleźć uzasadnienia. Wreszcie wskazał, że twierdzenia jakoby odmówił udziału w programie CIS stanowiło nadużycie organu administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2009 r. Nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący spełnia kryterium dochodowe przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Jednakże, w opinii organu odwoławczego, M. C. korzystał w miesiącu czerwcu 2009 r. z zasiłku celowego w postaci: zasiłku celowego na zakup okularów w wysokości (...) zł; zasiłku celowego na zakup środków czystości w wysokości (...) zł.; zasiłku celowego na zakup biletu w wysokości (...) zł; zasiłku celowego na zakup leków w kwocie (...) zł oraz zasiłku celowego na naprawę protezy w wysokości (...) zł. Tym samym skarżący uzyskał w znacznym stopniu pomoc ze strony Prezydenta Miasta P. w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie skarżący odmówił uczestniczenia w zajęciach Centrum Integracji Społecznej, powołując się na swoją niepełnosprawność, co zdaniem organu nie stało na przeszkodzie uczestniczenia w zajęciach Centrum. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł M. C. podtrzymując zarzuty wskazane w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że wydatki na naprawę okularów oraz protezy były konsekwencją ciemności panujących w mieszkaniu z uwagi na odłączenie dopływu energii elektrycznej. Tym samym opłacenie rachunku spowodowałoby możliwość zaoszczędzenia przez organ kwoty wydanej na powyższe zasiłki. Podkreślił, że kwota zasiłku na zakup biletu wypłacona w miesiącu czerwcu 2009 r. była wnioskowana w listopadzie 2008 r. i wynikała z konieczności dojazdu na kurs komputerowy, na który wówczas uczęszczał. Wreszcie wskazał, iż odmowa uczestniczenia w programie Centrum Integracji Społecznej wynikała z nieprzystosowania prowadzonych tam zajęć do jego potrzeb i możliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 17 lutego 2010 r. M. C. podtrzymał swoje stanowisko oraz wskazał, że w okazanym Sądowi wyroku eksmisyjnym Sądu Rejonowego, przyznano mu prawo do lokalu socjalnego. Wyjaśnił, że jego niepełnosprawność ma charakter ruchowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydanego w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej lub ups). Przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania zasiłku celowego na opłacenie przez skarżącego rachunku za prąd za okres rozliczeniowy od (...) marca do (...) maja 2009 r. oraz rachunku za gaz za okres rozliczeniowy od kwietnia do maja 2009 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 art. 39 wskazanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja wydawana w oparciu o powyższy artykuł jest decyzją o charakterze uznaniowym, stąd organ administracji publicznej wydający decyzję o przyznaniu niezbędnej pomocy musi każdorazowo ustalić czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili złożenia wniosku, czy wnioskodawca spełnia warunki wyznaczone ustawą by taką pomoc otrzymywać oraz czy organ dysponuje środkami finansowymi by taką pomoc udzielić. Jednocześnie, zgodnie z wyrażonymi w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej zasadami ogólnymi, świadczenia z opieki społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. I tak, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jednym z podstawowych warunków otrzymania pomocy społecznej jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o przyznanie takiej pomocy, kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie bezsprzeczne jest, iż miesięczny dochód skarżącego, którego wyłączne źródło stanowią środki finansowe przyznane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, są niższe od ustawowego kryterium, a bezrobocie i choroba skarżącego wskazują również na spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo spełnienia określonych powyżej przesłanek, od których ustawodawca uzależnia możliwość przyznania zasiłku celowego, organy obydwóch instancji odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanych kwot, w pierwszej kolejności z uwagi na brak współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak również nieuzasadniona odmowa przyjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dodatkowo, jak podkreślił organ II instancji, skarżący w momencie rozstrzygania sprawy uzyskał w znacznym stopniu pomoc ze strony Prezydenta Miasta P. w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W opinii Sądu stanowisko powyższe nie może zostać uznane za trafne. Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązane są do respektowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określoną w art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), jest zasada pisemności, stanowiąca, iż sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się przy tym, że pojęcie "załatwienia sprawy" odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania do podjęcia decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, warszawa 2006, s. 94). Tak więc, w myśl zasady pisemności wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego muszą zostać utrwalone w formie pisemnej. Zasada ta nakładała zatem na organy prowadzące postępowanie obowiązek udokumentowania faktu zawarcia ze skarżącym umowy zobowiązującej go do co tygodniowych kontaktów z pracownikiem socjalnym, pouczenia M. C. o skutkach ewentualnego niewywiązania się z nałożonych na niego obowiązków oraz przebiegu tej współpracy. Brak stosownej dokumentacji czyni niemożliwym zweryfikowanie twierdzeń organów, co do braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym. Jak wynika z analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego przeprowadzono z pominięciem wskazanej powyżej zasady. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek adnotacji o przyjęciu przez skarżącego zobowiązania do uczestniczenia w programie Centrum Integracji Społecznej. Ponadto brak jest jakiejkolwiek informacji na temat faktu pouczenia skarżącego o skutkach ewentualnego niewywiązania się z nałożonych na niego obowiązków. Tymczasem zaś ze sformułowanej w art. 9 kpa zasady informowania stron wynika, że organ musi podać niezbędne wyjaśnienia, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Negatywnymi skutkami odmowy współdziałania z pracownikami socjalnymi można obarczyć wyłącznie stronę, która została o takich konsekwencjach należycie pouczona (por. wyrok WSA z 05.09.2006 r., sygn. IV SA/Gl 752/05). Realizacja tego obowiązku stanowi również element zadośćuczynienia zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 kpa.). W dalszej kolejności podkreślić należy, że współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc rozumiane jest jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających zainteresowanym w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Tak więc, dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym, nie jest wystarczające samo twierdzenie organu. Okoliczność ta musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i musi mieć rzeczywisty charakter. Należy bowiem przyjąć, że nałożenie na klienta pomocy społecznej obowiązku "korzystania z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego", powoduje, że o spełnieniu przesłanek o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie można mówić każdorazowo w przypadku niewykonania tego obowiązku, ale wówczas gdy fakt jego niewykonania mógł mieć wpływ na sytuację życiową zainteresowanego. Ponadto obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Sam ustawodawca sankcje określone w art. 11 ust. 2 prawa o pomocy społecznej wiąże zasadniczo z "nieuzasadnionymi" działaniami osób zainteresowanych. Tymczasem, ani z uzasadnienia organu I instancji, ani organu odwoławczego nie wynika, czy w omawianym okresie MOPR w ogóle dysponował jakimikolwiek ofertami adekwatnym dla stanu zdrowia skarżącego. Ponadto rozstrzygając przedmiotową sprawę organy administracji nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń o braku adekwatnych ofert zajęć warsztatowych oraz ofert pracy, których wykonywania mógłby się on podjąć. W treści odwołania od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że oferty jemu przedstawiane nie mogły być wykonywane przez osobę o orzeczonym lekkim stopniu niepełnosprawności. Nie odniesienie się do powyższych twierdzeń uniemożliwia dokonanie oceny, czy skarżący istotnie w sposób nieuzasadniony uchylał się od współpracy z organami opieki społecznej. Za nietrafny uznać również należy argument o nieprzyznaniu skarżącemu wnioskowanego zasiłku z uwagi na korzystanie przez wnioskodawcę z pomocy z opieki społecznej. Podkreślenia wymaga, że świadczenie, o jakim mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej dotyczy sytuacji, gdy niezbędne jest przyznanie pomocy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej wnioskodawcy. Tym samym organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie przyznanie zasiłku jest celowe ze względu na konieczność udzielenia w pierwszej kolejności pomocy bytowej usprawiedliwionej ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych czy też możliwości zarobkowania wnioskodawcy. Poza zakresem badania pozostaje w tym przypadku okoliczność, czy wnioskodawca korzysta już z pomocy służącej zaspokojeniu innych niezbędnych potrzeb życiowych. Nie ulega wątpliwości, że ewentualne uprzednie przyznanie zasiłku na inny niż wnioskowany cel ma wpływ na sferę decyzji organu, nie może jednakże stanowić okoliczności o charakterze kluczowym, stojącej u podstaw wydania decyzji odmownej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, tzn. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy społecznej na opłacenie rachunków za energię i gaz w sytuacji, gdy dostawa tych mediów została skarżącemu przerwana właśnie z uwagi na zaległości płatnicze. Zważywszy, że skarżący nie dysponuje środkami finansowymi na opłacenie zaległych rachunków, na co wskazywał w toku postępowania, uzyskanie pomocy społecznej na ten cel umożliwi wznowienie dostawy prądu i gazu do jego mieszkania. Co do zasady udzielenie pomocy społecznej na powyższy cel odpowiada celom pomocy społecznej, w tej sytuacji nie można argumentować, jak uczynił to organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, iż niecelowe jest przyznanie zasiłku na opłacenie rachunków w sytuacji, gdy doszło już do odcięcia dostawy prądu i gazu. Jednocześnie zauważyć należy, iż do akt administracyjnych niniejszej sprawy nie załączono żadnych informacji dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował MOPR w czasie, gdy rozpatrywał wnioski skarżącego oraz liczby osób i rodzin objętych pomocą tego Ośrodka. Dopiero analiza takich dokumentów pozwoliłaby zweryfikować twierdzenie organu I instancji o ograniczonych możliwościach płatniczych Ośrodka oraz konieczności zaspokajania w pierwszej kolejności tych potrzeb jego podopiecznych, które zapewniają ochronę ich zdrowia i życia. Niewątpliwie uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, co jednakże należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Zważyć należy, iż w rozpatrywanym przypadku uzasadnienie decyzji organu I instancji wymogom tym nie odpowiada, a stosownego postępowania w tym zakresie nie przeprowadził również organ II instancji, czym naruszył przepis art. 138 §1 pkt 1 kpa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta wydane zostały z naruszeniem art. 39 i art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 7, art. 8, art. 9 i art. 14 kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu decyzje organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasad ogólnych kpa, w tym zasady pisemności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązku udzielania informacji, jak również koncentracji materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję o poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2009 r. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska