II SA/Po 785/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. J. i M. C. podaniem z dnia 30 października 2023 r. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy K. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie B., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wskazując, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w części na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. w rejonie ulicy [...] - B. , zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. (Pub.: Dz. Urz. Województwa P. nr [...] z 20.02.1999 r., poz. 96, dalej m.p.z.p. lub Plan miejscowy). Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 9 maja 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie B., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,2348 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. . Argumentując swoje stanowisko organ wskazał, że celem skarżących był podział przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, niezależnie od ustaleń m.p.z.p. czy decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu ustawodawca dopuścił stosowanie wyjątku w przypadku dokonania podziału, jednak zawęził jego stosowanie do konieczności i niezbędności dla korzystania z posadowionego na nieruchomości budynku mieszkalnego. Przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. interpretować należy zgodnie z ustawową definicją działki budowlanej zawartą w art. 4 pkt 3a u.g.n., wedle której działka budowlana to "zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwią prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Organ zwrócił uwagę, że wnioskowana do podziału działka oznaczona nr ewid.[...], obręb B. jest już działką budowlaną, ponieważ jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, ma dostęp do drogi publicznej, posiada niezbędną infrastrukturę techniczną, a jej powierzchnia umożliwia prawidłowe korzystanie z posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Organ stwierdził więc, że dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości na dwie działki ewidencyjne oznaczone w projekcie podziału numerami [...] i [...] na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest niezbędne korzystania z budynku mieszkalnego, a ma na celu jedynie obejście zasady, że podział powinien być zgodny z obowiązującym planem miejscowym czy w razie jego braku z warunkami zabudowy. Potwierdzeniem powyższego jest niezgodność przedstawionego projektu podziału z § 7 ust. 8 uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 21 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. w rejonie ulicy [...] - B. , który dopuszcza korekty zaprojektowanych działek lub wtórne podziały geodezyjne pod warunkiem, że dla: - zabudowy wolnostojącej minimalna powierzchnia nie będzie mniejsza niż 500 m2, a długość frontowej granicy działki nie będzie mniejsza niż 20 m, - zabudowy bliźniaczej minimalna powierzchnia działki nie będzie mniejsza niż 400 m2,a długość frontowa granicy działki nie będzie mniejsza niż 16 m, - zabudowy szeregowej długość frontowej granicy działki nie będzie mniejsza niż 6m. Przez pojęcie frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko ta część działki, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają do drogi. Przedmiotowy projekt podziału zakłada jednak, że dla nowo powstałej działki nr [...] front wynosi 4,5 m, co potwierdza niezgodność przedstawionego projektu podziału z założeniami i ustaleniami planu miejscowego. Od powyższej decyzji J. i M. C. wnieśli odwołanie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie art. 7a § 1, 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku art. 95 pkt 7 u.g.n., z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i § 7 ust. 2 pkt 8 m.p.z.p. poprzez bezpodstawne odmówienie skarżącym podziału nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 9 maja 2024 roku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżących oraz o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy K. do przedłożenia decyzji zatwierdzających podział nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżących. W odwołaniu wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] w B. składała się pierwotnie z dwóch działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Działki te zostały scalone przez wnioskodawców w jedną nową działkę o numerze [...], celem dokonania jej dalszego nowego podziału. Nowy podział miał pozwolić na umożliwienie racjonalnego zagospodarowania północnej części nieruchomości. Powyższe rozwiązanie zostało wnioskodawcom zaproponowane przez pracowników organu. Wnioskodawcy poszli więc za radą organu, który jednak odmówił im ostatecznie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W odwołaniu podkreślono, że sytuacja skarżących nie różni się od innych, analogicznych podziałów nieruchomości w miejscowości B.. Organ wykształcił praktykę załatwiania spraw podziału nieruchomości, a w przypadku wniosku skarżących w sposób nieuzasadniony od niej odstąpił. Zdaniem skarżących dla podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest konieczne aby działki budowlane były zabudowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 września 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że przy podziale nieruchomości zabudowanej prowadzonym w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków położonych na wydzielonej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie jest sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. nie reguluje podziałów działek zabudowanych, lecz określa zasady wydzielenia działek budowlanych z nieruchomości. Tryb postępowania według art. 95 pkt 7 u.g.n odnosi się do takich, w zasadzie sporadycznych, sytuacji gdy na nieruchomości o dużym obszarze usytuowano budynek mieszkalny (z reguły są to dużo - powierzchniowe użytki rolne), a racjonalne względy wskazują, iż celowym byłoby wydzielenie wokół tego budynku odrębnej działki, tzw. działki budowlanej, której zgodnie z definicją z art. 4 u.g.n. - wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku usytuowanego na tej działce. Kolegium wskazało, że interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z m.p.z.p. czy w razie jego braku z warunkami zabudowy. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie wnioskowana do podziału działka jest już działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego, nie ma więc podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. J. i M. C., reprezentowani przez radcę prawnego M. K., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego; z dnia 16 września 2024 roku, nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 9 maja 2024 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili: 1. naruszenie art. 95 pkt 7 u.g.n. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że warunkiem dokonania wydzielenia działki budowlanej na podstawie przedmiotowego przepisu jest to, iż musi znajdować się na niej budynek mieszkalny, albowiem z treści przepisu wynika, że wydzielana działka ma być "niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego", który może znajdować się na zupełnie innej - niż wydzielania - działce ewidencyjnej, np. na działce bezpośrednio z nią sąsiadującej; 2. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż Organ administracji publicznej I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy odstąpił od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, albowiem w innych sprawach dotyczących zatwierdzenia podziału sąsiednich nieruchomości Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyrażał zgodę na podział nieruchomości pomimo obowiązywania na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy tylko jedna z projektowanych do utworzenia w wyniku podziału działek była zabudowana; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących w odwołaniu; 4. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżących przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o zakończeniu postępowania oraz brak umożliwienia zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, a także brak umożliwienia tzw. końcowego wypowiedzenia się; 5. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak rozpoznania przez Organ II instancji wyrażonego w odwołaniu wniosku skarżących o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 maja 2024 roku. W skardze zarzucono, że organy dokonały błędnej wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n. Skarżący podkreślili, że występując z wnioskiem o podział kierowali się wytycznymi uzyskanymi w Urzędzie Gminy. Skarżący są zaskoczeni odmownym załatwieniem ich wniosku, tym bardziej, że organ taki sposób podziału dopuszczał na innych nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia legalności decyzji, którą odmówiono zatwierdzenia J. i M. C. podziału nieruchomości położonej w B. , gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Rozpoczynając rozważania w niniejszej sprawie należy wskazać, że postępowanie o podział geodezyjny nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 dalej: "u.g.n."). Podział nieruchomości co do zasady następuje, gdy jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 u.g.n.). Przypadki, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu albo niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 95 u.g.n. W niniejszej sprawie wnioskodawcy wystąpili do organu I instancji o zatwierdzenie projektu podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu a w przypadku braku planu niezależnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, można dokonać jeżeli celem podziału jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Z treści przywołanego przepisu wynikają zatem wyłącznie dwa uwarunkowania podziału nieruchomości — wydzielana z większej nieruchomości działka ma odpowiadać definicji działki budowlanej i być zabudowana (w znaczeniu - służyć do korzystania) budynkiem mieszkalnym. Stosownie do treści art. 4 pkt 3a u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 poz. 725) pod pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej, grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W doktrynie wskazuje się, że cel podziału nieruchomości objęty przepisem art. 95 pkt 7 u.g.n., polega na wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, gdy jest to potrzebne w przypadkach, w których już istniejący budynek posadowiony jest na działce zbyt dużej, podczas gdy do prawidłowego korzystania z budynku wystarczy działka mniejsza, która jednak spełnia wymogi przewidziane dla działki budowlanej. Taki podział może też być konieczny do wydzielenia osobnych działek lub działki wokół budynku lub budynków, w których ustanawiana ma być odrębna własność lokali, zwłaszcza jeśli dzielony grunt zabudowany jest także budynkami o innej funkcji (por. Komentarz do u.g.n. pod red. E. Bończak – Kucharczyk, dost. LEX/el. 2025, art. 95.) Orzecznictwo sądów administracyjnych zawęziło rozumienie "niezbędności" dla korzystania z budynku mieszkalnego do "konieczności" dla prawidłowego korzystania z posadowionego na nieruchomości budynku mieszkalnego. Jak zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 4 lipca 2023 o sygn. II SA/Lu 253/23 (dost. CBOSA), "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to nie tylko opłacalność czy wygoda, lecz sytuacja, gdy wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne. Orzecznictwo dostarczyło też przykładów zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. Wskazało, że w oparciu o ten przepis możliwe jest wydzielenie z całej nieruchomości zabudowanej budynkami o różnych funkcjach osobnej działki budowlanej wokół budynku mieszkalnego. Można też zastosować art. 95 pkt 7 u.g.n., gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 9.10.2019 r., II SA/Po 615/19, CBOSA). Niezależnie więc czy organ dokonuje oceny działki dzielonej czy też działki powstałej w wyniku podziału nie może abstrahować od ustalenia, czy dokonanie podziału jest niezbędne dla umożliwienia korzystania z budynku mieszkalnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe będzie dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. W związku z powyższym zdaniem Sądu, organy orzekające zasadnie uznały, że w sytuacji skarżącyh nie zachodzą przesłanki umożliwiające dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działka nr [...], obręb B., jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a obecny kształt i wielkość, cechy geometryczne, a także dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z tego budynku mieszkalnego. Tak więc uznać należało, że wydzielenie działek nr [...] i [...] nie było konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na nieruchomości budynku mieszkalnego. Zastosowanie tego trybu może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwia właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy miejsca. Nie można było trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. podzielić nieruchomości – działki nr [...] na dwie działki, w taki sposób by z pominięciem zapisów planu miejscowego doprowadzić do wyodrębnienia nowej, niezależnej działki budowlanej, stanowiącej w przyszłości samodzielny przedmiot obrotu. Działka nr [...], stanowiąca przedmiot podziału w obecnej postaci spełnia bowiem wszelkie wymagania dla działki budowlanej wynikające z art. 4 pkt 3a u.g.n. Mając to na uwadze nie doszło do naruszenia art. 95 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy I i II instancji zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Nie ma również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w odniesieniu do art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Odmowa zatwierdzenia podziału nieruchomości wynikała z braku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 95 pkt 7 u.g.n. (z przyczyn omówionych powyżej). Zasada nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie może w żadnej mierze uzasadniać wydawania decyzji w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 grudnia 2022 r. sygn. I SA/PO 375/22, CBOSA). Wobec tego Kolegium nie miało podstaw do prowadzenia uzupełniających dowodów jakich zażądali skarżący, skoro niespełnione były materialnoprawne przesłanki do dokonania podziału nieruchomości. Sąd zauważa, że o ile wnioskowany podział być może byłby dla skarżących korzystny i wygodny, to nie może jednak odbyć się na warunkach określonych w art. 95 ust. 7 u.g.n., ponieważ przesłanki wymienione w tym przepisie nie zostały spełnione. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia pozostałych, wymienionych w skardze przepisów postępowania. Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).