II SA/Po 787/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], Wójt Gminy C. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") odmówił ustalenia dla R. G. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], arkusz [...], obręb C.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W toku postępowania ustalono, że teren inwestycji ma powierzchnię 1.357 m2 i jest zalesiony. Jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l.") w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100, dalej: "u.o.l."), za las uważa się grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony. Tym samym działka inwestora stanowi grunt leśny, wobec czego realizacja omawianego przedsięwzięcia zależała od uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1-2 u.o.g.r.l. Wymóg ten nie został jednak spełniony. Ponadto rozważany teren nie został także objęty zgodą przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. R. G. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja, stanowi las i oznaczona jest jako grunt leśny. Powierzchnia gruntu wynosi 1.357 m2 i została zadrzewiona w latach 50. XX w. W jej sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Teren posesji skarżącego jest natomiast zaśmiecany przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zaznaczył również, że występował do organu I instancji o podjęcie działań zmierzający do zmiany przeznaczenia omawianej nieruchomości i umożliwienia wybudowania na niej budynku mieszkalnego. Działania te nie doprowadziły jednak do żadnego rezultatu. Takie postępowanie organu I instancji jest dla skarżącego niezrozumiałe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że działka inwestora stanowi las klasy V, co potwierdza informacja z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2014 r. Tym samym niezbędne jest uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Wspomniana zgoda powinna być przy tym wyrażona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie wystarczy w tej mierze legitymowanie się pozytywną opinią marszałka województwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wskazało zarazem, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie została udzielona przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Konsekwentnie zatem nie można uznać, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Wniosek inwestora o ustalenia warunków zabudowy należało wobec tego załatwić negatywnie, co też słusznie uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył także, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], znajdujące się w aktach administracyjnych, dotyczy w istocie innego zagadnienia. Pismem z dnia [...] września 2016 r. R. G. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. R. G. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], arkusz [...], obręb C. (k. 14-15 akt adm. organu I instancji). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że dla rozważanego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania terenu. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle w rozpatrywanej sprawie, dotyczą pytania, czy w przypadku rozważanej inwestycji spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej bezpodstawnie odmówiły mu ustalenia warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięci. Wójt Gminy C. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wywodzili natomiast, że planowana inwestycja nie realizuje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd przychylił się w tej mierze do stanowiska organów administracji publicznej. Na początku rozważań należy zauważyć, że działka nr [...], na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, została sklasyfikowana w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (LsV), co potwierdza informacja z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 19 akt adm. organu I instancji). Leśny charakter przedmiotowej działki został także przyznany przez skarżącego, który w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. określił występowanie lasu na swojej nieruchomości jako "bezdyskusyjne" (k. 4 akt adm. organu II instancji). R. G. wyjaśnił ponadto w powyższym piśmie, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 1.357 m2. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były podważane w toku postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l.") powołana ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Przepisy wymienionego aktu normatywnego pozwalają zatem określić, czy wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., że gruntami leśnymi w rozumieniu tejże ustawy są grunty: (1) określone jako lasy w przepisach o lasach; (2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; oraz (3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Jak wynika przy tym z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 z późn. zm., dalej: "u.o.l."), lasem w rozumieniu wymienionej ustawy jest grunt: (1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: (a) przeznaczony do produkcji leśnej lub (b) stanowiący rezerwat lub wchodzący w skład parku narodowego albo (c) wpisany do rejestru zabytków; (2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Mając zatem na uwadze art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a u.o.l., należy uznać, że działka nr [...] o powierzchni 0,1357 ha stanowi grunt leśnym. Tym samym podlega ona ochronie przewidzianej w przepisach powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Trzeba jednak zauważyć, że uzyskanie wspomnianej zgody nie oznacza od razu, że przeznaczenia gruntów uległo zmianie. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym dopiero plan miejscowy modyfikuje dotychczasowe przeznaczenie terenu, dopuszczając wprowadzenie zabudowy na tereny oznaczone wcześniej jako grunty leśne (zob. uchwała NSA z dnia 29 29 listopada 2010 r., sygn. II OPS 1/10 NSAiWSA 2013, nr 2, poz. 20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższa zgoda nie została udzielona. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dla rozważanego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden plan miejscowy. Tym samym należy uznać, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie zachowanie choćby jednej z nich obliguje organ administracji publicznej do negatywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).