II SA/Po 789/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 15 maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia 15 maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej powoływane jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania (dalej powoływany jako "Prezydent") z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...], którą odmówiono K.K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., [...] Prezydent Miasta Poznania, po rozpatrzeniu sprawy z wniosków K.K. z dnia 9 listopada 2012 r., 14 listopada 2012 r., 21 listopada 2012 r., 4 grudnia 2012 r., 7 grudnia 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów i zwrotu: żywności w łącznej wysokości 237,69 zł, doładowania telefonu w łącznej wysokości 50,00 zł, zakupu szlifierki i tarczy do szlifierki w łącznej wysokości 102,10 zł, zakupu prasy w łącznej wysokości 3,70 zł, zakupu garnka w wysokości 19,90 zł, zakupu cebulek w wysokości 1,96 zł, zwrotu kosztów za listy polecone w łącznej wysokości 11,00 zł, zwrotu kosztów za płyty muzyczne w łącznej wysokości 26,50 zł, wyjścia andrzejkowego w wysokości 19,50 zł oraz zakup kremu w wysokości 2,48 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 2, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: "u.p.s.") (obecnie t.j. ustawy opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – uw. Sądu), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że K.K. w dniach 9 listopada 2012 r., 14 listopada 2012 r., 21 listopada 2012 r., 4 grudnia 2012 r., 7 grudnia 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r. złożył wnioski o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów i zwrotu: żywności w łącznej wysokości 237,69 zł, doładowania telefonu w łącznej wysokości 50,00 zł, zakupu szlifierki i tarczy do szlifierki w łącznej wysokości 102,10 zł, zakupu prasy w łącznej wysokości 3,70 zł, zakupu garnka w wysokości 19,90 zł, zakupu cebulek w wysokości 1,96 zł, zwrotu kosztów za listy polecone w łącznej wysokości 11,00 zł, zwrotu kosztów za płyty muzyczne w łącznej wysokości 26,50 zł, wyjścia andrzejkowego w wysokości 19,50 zł oraz zakup kremu w wysokości 2,48 zł. Następnie Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. przyznanie świadczenia poprzedzone jest każdorazowo wywiadem środowiskowym. Wywiad w sprawie został przeprowadzony dnia 20 grudnia 2012 r. Ustalono, że K.K. nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości 271,00 zł. Dalej Prezydent wyjaśnił, że K.K. zamieszkuje w domku letniskowym na działce, której właścicielem jest jego ojciec W.K.. Domek posiada jeden pokój, w którym wydzielony jest aneks kuchenny, toaleta oraz strych. Do altany doprowadzony jest prąd. Na okres zimowy odcinany jest dostęp do bieżącej wody. Klient podczas wywiadu oświadczył, iż z pitnej wody korzysta u ojca. Altana jest czysta i zadbana i nie wymaga remontu. Następnie organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 542 zł dla osób samotnie gospodarujących. Dochód K.K. nie przekracza tak określonego kryterium. Dalej Prezydent wskazał, że w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego, decyzją z dnia 18 października 2012 r., nr [...] przyznano mu zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w okresie od dnia 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. w wysokości 271,00 zł miesięcznie. Ponadto K.K. ma przyznany decyzją z dnia 18 października 2012 r., nr [...] zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości 400,00 zł (na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r.). Łącznie otrzymuje zatem 671 zł. Wskazując na powyższe Prezydent stanął na stanowisku, że udzielone K.K. wsparcie pieniężne w formie jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej stosownie art. 3 i 4 u.p.s. Organ wyjaśnił, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Ośrodki te, rozdzielając środki, powinny kierować się tym, czy dana osoba ubiegającą się o pomoc społeczną ze względu na brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość jest w stanie egzystować bez udzielenia jej pomocy. Dodatkowo Prezydent nadmienił, że uwzględniając sytuację życiową K.K. decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 40,83 zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu leków, decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] przyznał pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 80,00 zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu obuwia przejściowego i domowego, natomiast decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] r. przyznał pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości po 400,00 zł miesięcznie od lutego 2013 r do kwietnia 2013 r. W konkluzji organ stwierdził, że przyznanie pomoc finansowa na pokrycie kosztów zakupu szlifierki i tarczy do szlifierki, zakupu prasy, zakupu cebulek oraz zwrot kosztów za listy polecone, płyty muzyczne oraz wyjście andrzejkowe nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Odnosząc się do zgłoszonej potrzeby pokrycia kosztów doładowania telefonu w łącznej kwocie 50,00 zł, zakupu kremu w wysokości 2,48 zł oraz zakupu garnka w wysokości 19,90 zł, Prezydent stwierdził, że wnioskodawca mógł zabezpieczyć te potrzeby z otrzymywanego zasiłku okresowego przyznanego decyzją z dnia 18 października 2012 r., nr [...]. Z kolei w kwestii prośby o pokrycie kosztów zakupu żywności w łącznej wysokości 237,69 zł, organ stanął na stanowisku, że K.K. powinien koszty te pokryć ze środków otrzymanych na podstawie decyzji z dnia 18 października 2012 r., nr [...] o zasiłku celowym na żywność w wysokości 400 zł (przyznanych na okres od 1 listopada 2012 do 31 stycznia 2013 r.). Odwołanie od decyzji wniósł K.K.. Nie uzasadnił go, jednakże załączył szereg pism, które w jego ocenie mają znaczenie w sprawie. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – powoływanej dalej jako "K.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej K.K. było to, że wnioskował on o przyznanie pomocy w większości na cele, które nie mogą być uznane za niezbędna potrzebę życiową osób i rodzin. Organ wyjaśnił następnie, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 u.p.s., nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Zdaniem Kolegium ewolucja pomocy społecznej wskazuje na zmianę oceny niezbędnych potrzeb, co związane jest m.in. z podnoszeniem standardu życia. Początkowo udzielanie wsparcia sprowadzało się do zapewnienia minimum biologicznego, które z czasem zostało wyparte przez minimum socjalne. Przez długi czas dobroczynność, a później opieka społeczna udzielały pomocy po to, by przeżyć, a nie godnie żyć, zaś niezbędne potrzeby bytowe traktowane były jako absolutne minimum konieczne do egzystencji. Zmiany polityki społecznej i regulacji prawnych, wzbogacanie katalogu świadczeń i podnoszenie ich wartości wpłynęły na zmianę sposobu interpretowania niezbędnych potrzeb świadczeniobiorców. Jednym z kryteriów tej interpretacji powinno być obecnie stworzenie warunków do godnej egzystencji. Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Kolegium podkreśliło, że w pierwszej kolejności skupiło się na grupie potrzeb wymienionych we wnioskach skarżącego, które mogą być uznane za potrzeby niezbędne. W sprawie zgłaszanej potrzeby w zakresie zasiłku na żywność Prezydent wskazał, że K.K. otrzymuje pomoc na ten cel, w wysokości po 400 zł miesięcznie i ma przyznane na ten cel świadczenie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Są to zatem środki wystarczające na zaspokojenie tej potrzeby. K.K. miał również przyznany na okres od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. zasiłek okresowy w wysokości 271 zł miesięcznie. Odnosząc się do pozostałych wnioskowanych potrzeb, Kolegium stwierdziło, że żadna z nich nie jest niezbędną potrzebą bytową, a tylko na zaspokojenie takich potrzeb może być przyznany zasiłek celowy. Skargę od decyzji złożył K.K.. Do skargi załączył fotokopie pism, które w jego ocenie mają znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę K.K. należało oddalić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania (Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Filia Jeżyce) są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Analizowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już przyznano (albo przyznano za ten sam okres), należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich zaspokojenie wystąpił, są potrzebami "niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Sąd przyznaje rację organowi, iż w konkretnych okolicznościach sprawy zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, zważywszy na uzyskiwaną dotychczas pomoc społeczną. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Zauważyć należy, że za okres przypadający na koniec grudnia 2012 r. i styczeń 2013 r., a więc kiedy organ rozstrzygał o wnioskach skarżącego będących przedmiotem tej sprawy (K.K. wystąpił o pomoc wnioskami złożonymi w listopadzie i grudniu 2012 r.) K.K. przysługiwał zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia wysokości 271,00 zł miesięcznie przyznany decyzją z dnia 18 października 2012 r., nr [...] na okres od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Skarżącemu przysługiwał także przyznany decyzją z dnia 18 października 2012 r., nr [...] zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości 400,00 zł (na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r.). Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] r. ta ostatnia pomoc została przyznana na kolejne miesiące (od lutego 2013 r do kwietnia 2013 r.). Ponadto decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] Prezydent przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 40,83 zł z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu leków, decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] w wysokości 80,00 zł organ przyznał skarżącemu pomoc z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu obuwia przejściowego i domowego. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że w okresie, w którym K.K. wystąpił z wnioskami oraz w którym wydano zaskarżoną w tej sprawie decyzję, korzystał on z regularnego wsparcia w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na zakup żywności, a pomoc ta była pomocą wystarczającą w świetle jego potrzeb i możliwości. Co więcej, w ostatni dzień grudnia 2012 r. udzielono skarżącemu także dodatkowych środków na ważne bieżące potrzeby (leki, obuwie). Podkreślić trzeba, że część otrzymanych świadczeń miało charakter stały, w szczególności stanowiły istotne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym potrzeb żywnościowych. Część świadczeń, o jakie wystąpił skarżący, nie mieściło się w zakresie potrzeb niezbędnych, w każdym razie oceniając je z perspektywy sytuacji skarżącego. W szczególności do takich potrzeb nie zaliczają się: doładowanie telefonu, zakup szlifierki i tarczy do szlifierki, zakup prasy, zakup garnka, zakup cebulek, zwrot kosztów za listy polecone, zwrot kosztów za płyty muzyczne, wyjście andrzejkowe oraz zakup kremu. Sąd potrzeb tych oczywiście nie deprecjonuje, jednak zgadza się z organami, że powinny być one finansowane ze środków finansowych, jakie skarżący regularne otrzymuje (zwłaszcza zasiłku okresowego). Nie zachodziły również podstawy do przyznania skarżącemu dodatkowej pomocy na żywność. W tym miejscu trzeba podkreślić, że wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Jak wskazano, organ - oceniając sytuację materialną danej osoby - może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku K.K. pomoc wspierająca go realizowana jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznania określonej kwoty pieniężnej. Na marginesie trzeba też zwrócić uwagę, że pomoc stała otrzymywana przez K.K. na przestrzeni kilku miesięcy poprzedzających i następujących po dacie zaskarżonej decyzji, wynosi 671 zł (nie biorąc pod uwagę przyznawanych dodatkowo zasiłków celowych), a więc stanowi kwotę wyższą, aniżeli kryterium dochodowe w ogóle uprawniające do wystąpienia przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Nie jest to oczywiście przesłanka negatywna przyznania świadczeń, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające określić w sposób przybliżony, jakie wsparcie ustawodawca uznaje za wystarczające. Dodatkowo stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.