II SA/Po 796/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołań H. R., A. R., M. K., A. K., P. A., H. A., Z. S., P. A., M. L., W. F., M. K. i J. Ł., uchyliło zaskarżoną odwołaniami decyzję Wójta Gminy S. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], którą umorzono postępowanie wznowieniowe w sprawie wcześniejszej ostatecznej decyzji tegoż Wójta z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie w to miejsce Kolegium orzekło o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że decyzją Wójta z dnia [...] października 2015 r., [...] ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa fermy trzody chlewnej [...] na działce o numerze ewidencji gruntów [...] obręb Ż., gm. S., pow. w.i, woj. w.". Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. S. S. (reprezentowany przez B. J.) wystąpił o ustalenie na jego rzecz środowiskowych uwarunkowań dla wyżej opisanej inwestycji. Mając na uwadze, że a priori została ona zakwalifikowana do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wówczas opublikowanego Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) inwestor już do wniosku dołączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dołączono także wypisy z rejestru gruntów, dotyczące obszaru, na który wedle ustaleń wnioskodawcy inwestycja miała oddziaływać. Wypisy objęły działki ([...]) S. S., [...], [...] i [...] (Skarbu Państwa w dyspozycji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]), [...], [...] i [...] (Gminy S.), [...] (Skarbu Państwa w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych, a w dzierżawie S. S.) oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (S. K. i A. K.). Stosownie do powyższego, po zakończeniu postępowania w drodze decyzji z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję tą doręczono pełnomocnikowi inwestora S. S., A. K. i S. K., Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe – Nadleśnictwu [...], Agencji Nieruchomości Rolnych oraz Staroście [...]. Na liście stron wymieniono także Gminę S., przy czym odnotować należy, że organ prowadzący postępowanie był właśnie organem tej gminy. Pismami z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] lipca 2017 r. grupa osób, w tym w szczególności obecni skarżący M. K. i A. K., wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2015 r. Jako podstawę żądania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). W tym miejscu należy dodać, że pierwotnie żądanie wznowienia postępowania nie było dokładnie sprecyzowane, między innymi co do wskazania decyzji ostatecznej, której dotyczy, daty dowiedzenia się przez zainteresowanych o wdaniu tej decyzji oraz co do wskazania interesu prawnego w kontekście przesłanek postępowania wznowieniowego. Dane te zostały zebrane w trakcie wymiany pism w ciągu dalszego postępowania (patrz niżej). Odnosząc się do organizacji postępowania zaznaczyć trzeba, że w początkowej jego fazie Wójt postanowił pozostawić żądania bez rozpoznania, a następnie, po uznaniu zażalenia zainteresowanych na bezczynność, dwoma postanowieniami odmówił wznowienia postępowania. Te ostatnie rozstrzygnięcia zostały wyeliminowane z obrotu przez Kolegium postanowieniami z dnia [...] marca 2018 r., [...] oraz [...] Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro przesłanka wznowieniowa dotyczy statusu strony wnioskodawcy, to oznacza, że powinna być ona weryfikowana po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Kolegium nadmieniło, że należy w sprawie wydać jedno postanowienie w odniesieniu do złożonych wniosków wznowieniowych. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w oparciu o wnioski z dnia [...] kwietnia i z [...] lipca 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezależnie, po wydaniu przez Wójta postanowienia, do Kolegium wpłynęły skargi S. S. na oba postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., [...] oraz [...] Zważając na powyższe postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Wójt zawiesił postępowanie wznowieniowe wskazując na toczące się postępowanie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Na postanowienie Wójta osoby wnioskujące o wznowienie postępowania złożyły pismem z dnia [...] maja 2018 r. zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Kolegium uchyliło postanowienie Wójta z dnia [...] kwietnia 2018 r., jednakże jednocześnie orzekło o zawieszeniu postępowania pierwszoinstancyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Kolegium sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (postępowanie to wszczęto równolegle – uw. Sądu). Wyrokami z dnia 18 lipca 2018 r., IV SA/Po 412/18 oraz IV SA/Po 413/18 oddalono skargi S. S. na postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2018 r., [...] oraz [...] Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Wójt podjął wznowione postępowanie administracyjne. Następnie w aktach utrwalono dane z rejestru gruntów obrazujące przedmiot prawa własności osób wnioskujących o wznowienie postępowania. W odniesieniu do M. K. i A. K. ustalono, że są oni właścicielami działki [...] Dokonano także pomiarów przy wykorzystaniu danych mapowych i ustalono, że ich działka znajduje się w odległości [...] m od granicy działki S. S. ([...]). Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147, umorzył wznowione postępowanie. W motywach decyzji wskazał, że żadna z osób żądających wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach nie legitymowała się przymiotem strony w sprawie w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę rozstrzygnięcia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś."). Nie posiadają oni bowiem nieruchomości: w obszarze, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać, nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie, a także takich,. na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania inwestycji, przekroczone zostaną standardy jakości środowiska. Wójt w celu ustalenia powyższego badał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie którego ustalił, że nie będzie ono prowadzić do przekroczenia standardów jakości środowiska jak również nie doprowadzi do ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Od powyższej decyzji osoby wymienione na wstępie niniejszego uzasadnienia złożyły odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uchyliło decyzję o umorzeniu postępowania i w to miejsce orzekło o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioski wznowieniowe w sprawie zostały złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. To z kolei oznacza, że należało zbadać, czy osoby inicjujące postępowanie nadzwyczajne posiadały status strony. Kolegium, podobnie jak Wójt, powołało się na art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. i ustaliło, że żadna z osób żądających wznowienia postępowania nie posiada nieruchomości na obszarze, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać, nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie, ani także nieruchomości, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska. Organ odwoławczy powołał się nadto na ustalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r., z których wynika, że rozprzestrzenianie się substancji w powietrzu ze źródła (jakim będzie przedsięwzięcie) nie doprowadzi do przekroczenia wartości odniesienia substancji w powietrzu oraz dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych prawem. W odniesieniu do działek zainteresowanych osób nie zostaną także przekroczone normy dotyczące ochrony przed hałasem. Skargę na decyzję Kolegium wnieśli M. K. oraz A. K. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe ustalenie, że skarżącym nie przysługuje do występowania w sprawie w charakterze strony (to jest w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach – uw. Sądu), podczas gdy są oni właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania realizowanej już inwestycji, której budowa spowoduje naruszenie ich praw właścicielskich oraz przekroczenie standardów jakości środowiska. M. K. i A. K. wskazali także na naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 80 K.p.a. zaznaczając, że decyzja pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej, w trakcie sprawy nienależycie i niewyczerpująco zgromadzono materiał dowodowy, a nadto nie informowano stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że budowa fermy trzody chlewnej powinna odbywać się w sposób umożliwiający jak największej liczbie zainteresowanych podmiotów uczestnictwo w postępowaniu. Inwestycja pogorszy bowiem znacznie warunki bytowe lokalnej społeczności, dlatego też powinna ona mieć wpływ na jej powstanie. W dalszych wywodach M. K. i A. K. powołali się na ich prawa wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego akcentując, że ich nieruchomość będzie narażona na uciążliwe immisje związane z niewyobrażalnym więc hałasem, uciążliwym odorem oraz wzrostem liczby insektów i wydzielania szkodliwych substancji. Gdy chodzi o kwestie ochrony przed odorem skarżący przyznali, że dotychczas nie określono w tym zakresie norm, niemniej jednak zaznaczyli, iż problematykę tą należy oceniać w kontekście możliwości powstania konfliktów społecznych, a to z kolei powinno być branek pod uwagę w trakcie postępowania środowiskowego. Dodatkowo M. K. i A. K. powołali się na art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska (zasadę zrównoważonego rozwoju). Obawy skarżących wzbudziły także określone ustalenia dotyczące samej inwestycji. Przyjęto między innymi, że inwestor miał dysponować [...] ha, a z wypisu z rejestru gruntów wynika, że dysponuje terenem o powierzchni [...] ha. Ma to znaczenie z punktu widzenia dochowania obowiązujących norm, a tym także, gdy chodzi o zagospodarowanie gnojowicy. M. K. i A. K. wskazali także na zastrzeżenia dotyczące wykorzystywania drogi asfaltowej na potrzeby inwestycji, która przebiega przez zamieszkałą część Ż. . Poza uciążliwościami i niebezpieczeństwami można zakładać, że jezdnia – wybudowana nakładem mieszkańców – zostanie zniszczona na skutek ciągłego wykorzystywania przez ciężki sprzęt. W skardze obszernie wyjaśniono także kwestie szkodliwości emisji, których spodziewać się można w trakcie eksploatacji chlewni. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., którą odmówiono M. K. i A. K. – na skutek żądania wznowienia postępowania – uchylenia decyzji Wójta z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Co ważne, postępowanie wznowieniowe prowadzono z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli opierającej się na zarzucie, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że przedmiotem oceny organów w sprawie było wąskie zagadnienie, a mianowicie należało rozstrzygnąć, czy M. K. i A. K. (tylko ich interesu prawnego dotyczy skarga) powinni byli brać udział jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] Odnosząc się do powyższego konieczne jest na wstępie sprecyzowanie pewnej kwestii prawnej, której nie dostrzegły ani organy ani skarżący. Otóż wszystkie podmioty uczestniczące w postępowaniu powoływały się na art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. Przepis ten tymczasem nie mógł mieć zastosowania do ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2015 r., gdyż wówczas jeszcze nie obowiązywał. Regulację specjalną dotyczącą kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dodano do u.u.i.ś. dopiero przy okazji wprowadzania nowego Prawa wodnego z 2017 r. (zob. art. 509 pkt 8 lit c. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pierwotnie Dz. U. poz. 1566). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy M. K. i A. K. byli stronami w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] należało dokonać na podstawie ogólnego przepisu, który o tym stanowi, czyli art. 28 K.p.a. W myśl tego przepisu "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Stosowanie art. 28 K.p.a. w praktyce wiąże się z niezwykłą mnogością problemów prawnych szeroko rozważanych w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie. Ich przedstawianie w tym miejscu nie jest konieczne, gdyż w ocenie Sądu już podstawowe, powszechnie przyjmowane kryterium uznania interesu prawnego nie zostało w odniesieniu do M. K. i A. K. spełnione. Tymczasem dopiero ustalenie interesu prawnego po stronie skarżących byłoby podstawą uznania ich za strony postępowania środowiskowego w odniesieniu do inwestycji S. S.. W doktrynie i w praktyce stosowania art. 28 K.p.a. nie budzi wątpliwości, że legitymowanie się interesem prawnym wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, z reguły prawa materialnego, który łączyłby sytuację prawną danej osoby z przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że M. K. i A. K. są właścicielami działki [...], która znajduje się w odległości [...] m od działki inwestycyjnej, dla której wydano sporną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym, że postępowanie, którego dotyczy wznowienie, jest postępowaniem ostatecznie zakończonym, w sposób dość jednoznaczny można określić, jakie uwarunkowania środowiskowe wobec inwestora ustalono. Innymi słowy, sprecyzowano, jakie uprawnienia inwestor nabył. W postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań ma to znaczenie z punktu widzenia weryfikacji kręgu stron postępowania, gdyż to właśnie między innymi oddziaływanie przedsięwzięcia i jego przestrzenny zakres jest przez organ określany. Przypomnieć też należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest na dalszym etapie procesu inwestycyjnego wiążąca (zob. art. 86 u.u.i.ś). W niniejszej sprawie S. S. precyzyjnie opisał inwestycję w zakresie jej oddziaływań. Wedle rysunków raportu (zał. P8, H3, P8 i H6), popartych obliczeniami, nie sposób przyjąć, aby działka [...] znajdowała się w obszarze jakiegokolwiek oddziaływania, które rodziłoby po stronie narażonych (skarżących) jakiekolwiek obowiązki lub uprawnienia znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach. Działka ta znajduje się, jak wskazano, [...] m od inwestycji, a obszar przewidziany oddziaływań przekraczających normy z reguły, poza niektórymi przypadkami, zawiera się w granicach działki inwestora. Odnosząc się do wywodów skargi Sąd wskazuje, że ze zrozumieniem przyjmuje obawy M. K. i A. K., który optowaliby za tym, aby duża inwestycja projektowana przez S. S. nie była realizowana w otoczeniu ich miejscowości. Wskazać jednak należy, iż w okolicznościach tej konkretnej sprawy powołanie się na art. 140 Kodeksu cywilnego, czy na zasadę zrównoważonego rozwoju w ochronie środowiska (w tym konieczność dążenia do łagodzenia konfliktów społecznych), nie stanowi wystarczającej podstawy, aby rozszerzyć krąg stron w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach tak dalece, że miałby on objąć właścicieli w obszarze połowy kilometra od inwestycji. Sąd zaznacza, że interes "prawny" z art. 28 K.p.a. nie jest kategorią subiektywną. Uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga wskazania konkretnych okoliczności i relewantnych do tego przepisów. Warto także dodać uzupełniająco, że postępowanie środowiskowe – takie jak to, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe z wniosku skarżących – jest postępowaniem wnioskowym, w którym to inwestor określa charakterystykę inwestycji. S. S. opisał swe przedsięwzięcie w zakresie oddziaływań przedstawiając mapy i obliczenia. W toku postępowania – zresztą przy udziale Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego – nie ustalono, że powstaną inne oddziaływania ponadnormatywne, których nie wymieniono. W sprawie przedmiotem analizy jest więc konkretna, niejako "zatwierdzona" decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...], dokumentacja. Z zebranych materiałów nie wynika, aby nieruchomość skarżących znajdowała się z zakresie oddziaływań przedsięwzięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd, poza uwagą dotyczącą stosowania art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., nie uznał zarzutów skarżących za zasadne. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).