II SA/Po 797/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. C. na czynność Starosty z dnia września 2016 r w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność, II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania na rzecz W. C. zwrotu kwoty [...] zł ([...]) stanowiącej opłatę uiszczoną za wydanie karty pojazdu marki [...] III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia lipca 2016 roku W. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A., wniósł do Starosty o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu oraz o zwrot nadpłaconej kwoty. Swoje żądanie uzasadnił treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku sygn. akt U 6/04, w którym orzeczono o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z treścią art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Powołał się również na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku wydane w trybie orzeczenia prejudycjalnego w sprawie C-134/07, w którym orzeczono, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Dnia września 2016 roku Starosta odmówił zwrotu nadpłaty powołując się na fakt pobrania opłaty w oparciu o stan prawny sprzed dnia utraty mocy – wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku – powyższego zapisu, to jest dnia 1 maja 2006 roku. Ponadto zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2011 roku w sprawie o sygn. akt III CZP 67/11 roszczenie wnioskodawcy przedawniło się z upływem 10 lat. Z powyższym nie zgodził się wnioskujący wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez spełnienie żądania, co spotkało się z odmową ze strony Starosty. Skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnioskodawca (dalej: skarżący) zaskarżył akt z zakresu administracji publicznej, stwierdzony pismem Starosty z dnia września 2016 roku (nr [...] oddalające wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie rzeczonego aktu, stwierdzenie bezskuteczności tejże czynności oraz stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości [...] zł za kartę dla samochodu marki [...]. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał w całości stanowisko wyrażone dotychczas. Nadto zwrócił uwagę, że przywołane przez organ orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 35/07 może być podstawą do dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, jednakże nie wyłącza możliwości procedowania sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi administracyjnej. Poza tym, w kwestii rozpoczęcia biegu terminu przedawniania roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym strona skarżąca wskazała, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 roku opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym- w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 roku stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 roku oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego B., wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając powyższe Starosta po streszczeniu stanu sprawy i podtrzymaniu stanowiska, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty jest 5-letni, co wynika z Ordynacji podatkowej, zaznaczył, że wywodzenie przez skarżącego o możliwości liczenia terminu przedawnienia od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 1 stycznia 2010 roku nie znajduje uzasadniania z uwagi na to, że ustawodawca nie tyle dokonał zmiany przepisu wprowadzając przedawnienia określonego obowiązku (uprawnienia) ile przesądził, o uznaniu opłaty za wydanie karty pojazdu za niepodatkową należność budżetową, przesądzając tym samym o odpowiednim stosowaniu kwestii związanych z tymi opłatami. Powyższe wynika z wykładni art. 67 ustawy o finansach publicznych i art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Jednocześnie organ podniósł, że skarżący winien skierować wniosek o zwrot nadpłaty do Powiatu zamiast Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 218 ze zm.– dalej p.p.s.a) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowo administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Starosty z dnia września 2016 roku odmawiająca skarżącemu zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu marki [...]. Celem ustalenia wstępnych kwestii Sąd podkreśla, że Starosta jest organem reprezentującym Powiat [...], wskutek czego ustawodawca między innymi dał mu kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw. Skoro zatem to Starosta wydał przedmiotową kartę pojazdu, to również winien rozpatrzyć wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie tejże karty pojazdu. W związku z tym za chybioną należy uznać argumentacją pełnomocnika Starosty w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 t.j. ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. W świetle powyższego organ I instancji winien był załatwić sprawę w drodze aktu lub czynności, co też uczynił. Odnosząc się do przytoczonego w toku postępowania orzeczenia Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 35/07 tutejszy Sąd podkreśla, że wyrażona w wyroku sentencja rozstrzyga jedynie o dopuszczalności dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia, na drodze powództwa cywilnego. W żadnej mierze nie determinuje dopuszczalności alternatywnej drogi administracyjnej. Co za tym idzie, termin przedawnienia dla roszczenia dochodzonego na drodze cywilnoprawnej rzeczywiście będzie podlegał regulacji z Kodeksu cywilnego, natomiast w przypadku żądania zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu termin przedawnienia nie występuje, o czym dalej. Sąd wskazuje, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest odniesienie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Relewantne dla stanowisk w sprawie jest orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. alt III SA/Lu 1117/15 (CBOSA), zgodnie z którym mimo, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 roku, był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Wymaga zaś podkreślenia, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności pod ustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą pod ustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 roku III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem zwraca Sąd uwagę, że nabycie i przywóz przedmiotowych pojazdów nastąpił z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej co jest istotne i z tego względu, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w kraju używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Dodatkowo Sąd wskazuje na dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, CBOSA). Takie stanowisko zaaprobował również Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12). Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego żądania takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, jako że przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d., obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje tym, że skargę należało uwzględnić. Konsekwencją tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (pkt I. wyroku) Starosta kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku oraz ustali, czy skarżący poniósł opłatę w kwocie [...] zł związaną z wydaniem karty pojazdu dla auta marki [...], a w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie zobowiązany będzie do zwrotu stronie w drodze czynności materialno-technicznej nadpłaconej kwoty. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, o czym w pkt II wyroku, jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi [...] zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą [...] zł (opłatą uiszczaną uprzednio za kartę pojazdu) a kwotą [...] zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006r.) wynosi [...] zł, którą to kwotę uznać świadczenie pieniężne pobrane od skarżącego bez podstawy prawnej. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 roku opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także [...] zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 roku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie III. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).