II SA/Po 799/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Łaskarzewska Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał G. i J. O. rozbiórkę zbiornika – [...], wybudowanego w 2005 r. bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] – Obręb [...]. Pismem z dnia 12 marca 2008 r. J. O. zawiadomił organ I instancji, iż dokonał rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu [...] marca 2008 r. organ I instancji dokonał kontroli przedmiotowej działki między innymi w zakresie dotyczącym wykonania rozbiórki wyżej wymienionego obiektu. W protokole kontroli nr [...] stwierdzono, iż istniejący zbiornik ([...]) został zasypany, a murek oporowy rozebrany, na potwierdzenie czego wykonano dokumentację fotograficzną. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie dotyczące wybudowanego w 2005 r. bez wymaganego pozwolenia zbiornika – [...], na działce nr [...] – Obręb [...], wskazując przy tym, że inwestorzy dokonali rozbiórki przedmiotowego zbiornika. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego spowodowało brak przedmiotu postępowania, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 powołanej ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli uczestnicy postępowania M. i R. K., którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący podnieśli szereg zarzutów dotyczących stanu faktycznego sprawy, jak i czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowego zbiornika. Skarżący zakwestionowali również prawdziwość zawiadomienia inwestora z dnia 12 marca 2008 r. o rozbiórce zbiornika, jak i ustalenia kontroli z dnia 18 marca 2008 r. Skarżący podnieśli, iż w istocie nie wiadomo, czy przedmiotowy zbiornik rozebrano, zasypano, czy też jest faktycznie użytkowany. Zdaniem skarżących zbiornik ten jest nadal użytkowany. Ponadto zarzucili organowi I instancji naruszenie ich praw jako strony postępowania poprzez niezawiadomienie o planowanej kontroli obiektu budowlanego. Decyzją z dnia[...] lipca 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na treść art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nakazującej inwestorom rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego zakończyło postępowanie w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego obiektu. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, bez uprzedniego wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego, było wadliwe, bowiem nie można ponownie rozpatrzyć sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż należy drugą, wydaną w tej samej sprawie, decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymać w mocy, jako decyzję umarzającą bezprzedmiotowe w istocie postępowanie. Ponadto organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących stanu fatycznego sprawy, podzielił ustalenia organu I instancji co do usunięcia przedmiotu samowoli – zbiornika i stwierdził, że ponowne samowolne pobudowanie na działce nr [...] w P. szamba może być przedmiotem nowego postępowania przed organem I instancji. Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli M. i R. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 138 § 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawili szereg zarzutów dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania, w tym postępowania dowodowego co do dokonania rozbiórki przedmiotowego zbiornika. W ocenie skarżących obiekt ten nie został rozebrany i nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; przesłanek tych organ nie wykazał, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 kpa. Ponadto skarżący sformułowali zarzuty dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nakazującej inwestorom wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, jak i ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia 18 marca 2008 r. co do lokalizacji wyżej opisanego zbiornika i stwierdzenia jego rozbiórki. Podtrzymali także zarzut odwołania co do tego, że nie zostali zawiadomieni o terminie planowanej kontroli z dnia 18 marca 2008 r., co stanowi naruszenie ich praw, jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżących oświadczył, iż wnosi także o uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego zbiornika – szamba na płynne odchody zwierzęce na działce nr [...] - obręb P . Bezprzedmiotowość postępowania została stwierdzona w konsekwencji ustalenia, że inwestorzy dokonali rozbiórki obiektu budowlanego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona przepisom prawa. Jak wynika z akt administracyjnych oraz treści samej skargi, M. i R. K. tak w odwołaniu, jak i w skardze do tutejszego Sądu, zarzucili organowi nadzoru budowlanego nienależyte - w ich ocenie - wypełnienie przez organ obowiązków w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej polegającej na pobudowaniu przedmiotowego zbiornika, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nakazującej inwestorom wykonanie rozbiórki tego obiektu. Ponadto skarżący kwestionując zasadność umorzenia w istocie zarzucili organowi naruszenie obowiązków wynikających z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołany przepis stanowi, iż organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W ramach zadań nałożonych powyższym przepisem organy nadzoru budowlanego niewątpliwie zobowiązane są do kontroli wykonania własnych decyzji, np. nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego. Należy podkreślić, iż w wyniku czynności przeprowadzanych w tym trybie nie dochodzi jednak do wydania jakiegokolwiek aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Czynności podejmowane w oparciu o art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego są działaniami technicznymi podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym stwierdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji bądź postanowienia, wydanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, zatem ustalenia poczynione w toku takich działań nie przybierają postaci decyzji ani postanowienia. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). W konsekwencji, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego niewykonania obowiązku doprowadzić może do wszczęcia postępowania egzekucyjnego bądź też do zastosowania kolejnych środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), jeżeli postępowanie takie jest już w toku (por. post. WSA w Kielcach z dnia 25 maja 2006 r., II SA/Ke 224/06, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero w ramach takiego postępowania wydawane być mogą postanowienia zmierzające do wykonania obowiązków nałożonych ostatecznymi decyzjami. Wobec tego zarzuty skarżących dotyczące niewykonania obowiązku nałożonego na inwestorów ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. mogą być przedmiotem odwołania lub skargi w razie wydania zaskarżalnych rozstrzygnięć w postępowaniu egzekucyjnym, które jednak w sprawie nie zostało wszczęte. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż organy obydwu instancji naruszyły przepisy art. art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jak i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. Art. 105 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem zawsze wtedy, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 70/98, LEX nr 43205; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3439/02, LEX nr 156962; wyrok WSA w Opolu z dnia 22 marca 2007 r. II SA/Op 46/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń internetowej bazie orzeczeń pod adresem jw.). W niniejszej sprawie nie sposób mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy w ogóle nie toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest konkretna sprawa, w odniesieniu do której zaktualizował się obowiązek organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. W związku z wykonaniem przez organ I instancji, w trybie art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czynności mających na celu sprawdzenie wykonywania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji własnej tego organu - decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. - niedopuszczalne było rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania, które już wcześniej zostało zakończone powyższą ostateczną decyzją orzekającą nakaz rozbiórki. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Jak wyżej wspomniano, w sprawie brak było również podstaw do umorzenia "postępowania" związanego ze sprawdzeniem wykonania obowiązku rozbiórki, bowiem sprawdzenie to polega na podjęciu czynności kontrolnych, których wyniki podlegają protokolarnemu stwierdzeniu, a nie na wydaniu decyzji lub postanowienia wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego (art. 81 ust. 4 zd. drugie Prawa budowlanego). Wykonanie tych czynności nie było kolejną fazą (kontynuacją) postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na pobudowaniu przedmiotowego zbiornika, gdyż postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nakazującą inwestorom wykonanie rozbiórki opisanego obiektu budowlanego. Organ II instancji w zasadzie dostrzegł tę okoliczność powołując się na art. 104 § 2 k.p.a. i akcentując niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, której wydanie "zakończyło postępowanie w sprawie legalności pobudowania tego obiektu". Mimo to organ zdecydował się utrzymać w mocy "drugą, wydaną w tej samej sprawie decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku", bowiem decyzja ta umarzała "bezprzedmiotowe w istocie postępowanie". W ten sposób organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., bowiem stwierdziwszy istotną wadę zaskarżonej decyzji organu I instancji (niedopuszczalność wydania drugiej decyzji w sprawie). W niniejszej sprawie niedopuszczalne było wydanie jakiejkolwiek kolejnej decyzji, zatem wadliwe było rozstrzyganie o utrzymaniu w mocy "drugiej" decyzji organu I instancji tylko ze względu na konkretną treść tego aktu (umorzenie bezprzedmiotowego postępowania). Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego oraz art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jako niewątpliwie mające wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając wynik dokonanej kontroli z dnia 18 marca 2008 r. organ I instancji w zakresie dotyczącym wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. oraz twierdzenia zawarte w odwołaniu i skardze, a dotyczące okoliczności dotyczących wykonania przedmiotowego obowiązku, organ I instancji rozważy zasadność przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych. W razie podtrzymania stanowiska o braku podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (ze względu na stwierdzenie wykonania obowiązku rozbiórki) organ będzie miał na uwadze powyżej przedstawione rozważania Sądu co do niedopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie uprzednio zakończonej ostateczną decyzją. /-/E. Podrazik /-/M. Kwiecińska /-/A. Łaskarzewska