II SA/Po 799/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia 14 września 2020 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 19 czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie rozbiórki zabudowy na działce [...] przy ul. [...] w L. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. W dniu 3 czerwca 2020 r. pracownik Inspektoratu Powiatowego sporządził notatkę z rozmowy, w trakcie której powziął od Prezydenta Miasta L. informację o tym, że budynki gospodarcze na nieruchomości przy ul. [...] w L. nie są zabezpieczone i zostały zamieszkane przez osoby bezdomne. Dochodzi tam do naruszania porządku. Pracownik Inspektoratu Powiatowego ustalił osoby będące właścicielami działki (Ł O. i G. O.) i powiadomił je o sytuacji. Zapowiedział także pilną kontrolę (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 15 czerwca 2020 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę działki [...] przy ul. [...] w L.. Stwierdzono w jej trakcie między innymi, że na zapleczu działki znajdują się trzy budynki gospodarcze w złym stanie technicznym (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Uczestniczący w kontroli właściciel działki (G. O.) przedłożył ekspertyzę techniczną autorstwa mgr inż. M. I. wskazującą, że budynki gospodarcze znajduje się w stanie przedawaryjnym i awaryjnym. Autor opracowania zaznaczył, że z uwagi na bardzo duże zużycie techniczne obiektów, nieopłacalność remontu oraz stan zagrożenia katastrofą budowlaną, budynki gospodarcze należy w trybie pilnym rozebrać (zob. grupę kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczoną numerem 2, w szczególności stronę [...] ekspertyzy). Zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2020 r. Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie [...] w sprawie stanu technicznego zabudowy na działce [...], o czym zawiadomił strony, w tym także obecnego skarżącego J. K. (zob. grupę kart oznaczoną numerem [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."), zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie rozbiórki. Tego samego dnia Miejski Konserwator zabytków, w drodze adnotacji na piśmie, uzgodnił rozbiókę pozytywnie i wyraził na nią zgodę (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 67 ust. 1 P.b., nakazał Ł. O. i G. O., właścicielom nieruchomości: (1.) rozbiórkę nie użytkowanej zabudowy gospodarczej składającej się z trzech budynków gospodarczych na zapleczu działki [...] w L. przy ul. [...] (zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji), (2.) uporządkowanie ternu po rozbiórce oraz (3.) wykonanie i przedłożenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej rozebranych budynków. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższą decyzję doręczono stronom, w tym J. K.. W dniu 22 czerwca 2020 r. zadzwonił do Inspektoratu Powiatowego J. K. z zapytaniem, na jakiej podstawie rozpoczęto prace rozbiórkowe na działce [...]. Uzyskał informację, że następowało to na podstawie decyzji o rozbiórce obiektów wydanej z uwagi na ich stan techniczny. Tego samego dnia pracownik organu udał się na teren działki i ustalił, że roboty nie są prowadzone w sposób nieprawidłowy. Podczas spotkania z J. K. i wykonawcą ustalono, że ściana budynku gospodarczego 3 w granicy nie zostanie rozebrana (przylega do niej budynek garażowy J. K.). Będzie ona stanowić element zapewniający stabilność garażu na działce sąsiedniej oraz zarazem pełnić funkcję ogrodzenia. Ustalono też, że kontener na gruz będzie usuwany na każde życzenie J. K., tak aby miał swobodny wjazd i wyjazd ze swojej nieruchomości. Na okoliczność powyższych zdarzeń sporządzono notatkę służbową (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 23 czerwca 2020 r., jak wynika z notatki służbowej pracownika Inspektoratu Powiatowego, ponownie skontaktował się z organem J. K., który poinformował, że wykonawca chce przystąpić do mechanicznej rozbiórki, a jego zdaniem zagraża to jego nieruchomości. Pracownik organu tego samego dnia (23 czerwca 2020 r.) udał się na miejsce rozbiórki i stwierdził, że rozebrano budynek 3, natomiast pozostałe ściany budynków 1 i 2 wykonawca zamierza przewrócić koparką. Z uwagi na wystarczającą odległości od granicy z działką pracownik organu zaakceptował takie sposób działania (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 1 lipca 2020 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę na działce [...], w trakcie której stwierdzono, że zakończono rozbiórkę budynków gospodarczych znajdujących się na zapleczu nieruchomości. Do protokołu kontroli dołączono zdjęcia potwierdzające wykonanie czynności rozbiórkowych (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. odwołanie od decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r., [...] złożył J. K.. W obszernej argumentacji wskazywał, że do rozbiórki budynków gospodarczych przystąpiono zanim on – jako strona – odebrał decyzję. Odwołujący się podał też w wątpliwość prawidłowość uzgodnienia rozbiórki przez Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zaznaczył, że ekspertyza, na podstawie której wydano decyzję, nie była obiektywna (zamawiał ją inwestor). Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 14 września 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego i zarazem umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Jako podstawę prawną przywołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia art. 67 ust. 3 P.b. w zw. z art. 106 § 3 K.p.a., gdyż w toku postępowania nie uzyskano w należytej formie (postanowienia uzgodnieniowego) stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w L.. Ponadto nie dopełniono w trakcie postępowania wymogów procedury z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), gdyż nie dobyła się rozprawa wymagana tym aktem prawnym. Co więcej, uchybiono przepisowi § 7 tego rozporządzenia, gdyż wyznaczono obowiązek rozbiórki wcześniej, niż powinno to nastąpić. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji z dnia 14 września 2020 r., [...] podyktowane było jednak innymi przyczynami. Inspektor Wojewódzki wskazał, że skoro budynki gospodarcze faktycznie rozebrano, to nie ma już obecnie przedmiotu postępowania, a zatem postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Podlegało ono więc umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skardze J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji obu instancji wydanych w sprawie, wstrzymanie pozwolenia na budowę bloku mieszkalnego oraz przywrócenie go jako strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skoro na działce [...] znajduje się też kamienica w złym stanie technicznym (co organ potwierdzał) to i ją należało rozebrać. Tymczasem rozebrano tylko obiekty gospodarcze, natomiast pozostawienie kamienicy pozwala inwestorowi ją rozbudowywać i przebudowywać z obejściem przepisów o dopuszczalnej powierzchni zabudowy. W skardze J. K. sformułował też szereg zarzutów dotyczących dalszych planów inwestora na działce [...] (k. [...]-[...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie (k. [...] akt sądowych) Pismem z dnia 21 marca 2021 r. skargę uzupełniła adwokat M. B. – pełnomocnik (w międzyczasie) ustanowiona dla J. K. na zasadzie prawa pomocy. Wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji zarzuciła ona naruszenie art. 67 ust. 1 P.b. (poprzez przyjęcie, że rozpoczęcie i prowadzenie prac rozbiórkowych było uzasadnione i spełniało przesłanki określone w tym przepisie, mimo że dokonanie rozbiórki było przedwczesne), art. 67 ust. 3 i 4 w zw. z art. 106 § 3 K.p.a. (poprzez nie uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków zamiaru rozbiórki i nie wydanie postanowienia przez konserwatora, o którego to postanowienia służyłoby stronom zażalenie) i art. 67 ust. 1 P.b. w zw. z § 7 (wskazanego wyżej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. (poprzez pominięcie wskazania uzasadnionego technicznie terminu rozbiórki oraz nakazanie rozbiórki z naruszeniem terminu minimalnego wynoszącego 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji). Odrębnie adwokat M. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 104 K.p.a. (nieprawidłowe stwierdzenie przesłanek rozbiórki), art. 138 § 1 w zw. z art. 104 i 105 § 1 K.p.a. (nieprawidłowe uznanie, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania), art. 89 § 1 i 2 K.p.a. (brak wyznaczenia rozprawy), § 2 pkt 3 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. (brak oględzin, rozprawy i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy), art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. (nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy), art. 28 K.p.a. (pominięcie skarżącego jako strony) oraz art. 81 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. (nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu) i art. 9 K.p.a. (brak informowania J. K. o okolicznościach prawnych i faktycznych mających wpływ na ustalenie jego praw). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kompleksowo odniesie się do skargi i jej uzupełnienia (skądinąd rzetelnego i szczegółowego) przedstawionego przez adwokat M. B.. Sąd pragnie przede wszystkim zaakcentować, że zarzuty i tezy dotyczące naruszeń, jakich dopuszczono się w trakcie postępowania administracyjnego (Sąd powróci do nich niżej), nie pozwalają przejść do porządku nad okolicznością, która jest oczywista i która zdeterminowała treść decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 14 września 2020 r., [...]. Otóż podkreślić należy, że postępowanie administracyjne, w granicach którego wydano zaskarżone decyzje, to postępowanie o rozbiórkę obiektów gospodarczych na działce [...] z uwagi na ich zły stan techniczny. Zakres przedmiotowy tego postępowania wyznacza art. 67 ust. 1 P.b., który stanowi, że "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia". Podkreślić w tym miejscu trzeba, że postępowanie z art. 67 ust. 1 P.b. ma na celu określenie, czy zachodzi potrzeba rozbiórki obiektu budowlanego, który jest przedmiotem takiego postępowania. Oczywistym jest więc, że jeżeli obiekt, którego dotyczy ocena w zakresie jego stanu technicznego, przestaje istnieć, to postępowanie pozbawione jest przedmiotu, względem którego miałoby się toczyć i względem którego to obiektu można byłoby wydać decyzję rozbiórkową. W niniejszej sprawie budynki gospodarcze na zapleczu nieruchomości przy ul. [...] w L. (działka [...]) zostały rozebrane przez właściciela, do którego skierowano decyzję Inspektora Powiatowego z dnia 19 czerwca 2020 r., [...] Adresat odebrał decyzję osobiście 19 czerwca 2020 r. (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a że miała ona nadany rygor natychmiastowej wykonalności – przystąpił niezwłocznie do rozbiórki budynków gospodarczych, których dotyczyła. W trakcie kontroli z dnia 1 lipca 2020 r. stwierdzono, że budynki rozebrano, a okoliczność ta nie jest sporna. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro przedmiot postępowania administracyjnego [...] prowadzonego na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. przestał istnieć, to Inspektor Wojewódzki – jako że jego rolą jest ponowne orzekanie w sprawie według stanu na datę decyzji – zmuszony był uchylić decyzje pierwszoinstancyjną, a postępowanie administracyjne umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu konkluzja ta jest niepodważalna, a Inspektor Wojewódzki nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia aniżeli oparte o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Z tych opisanych powodów skarga J. K. nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Nawet bowiem uznanie za trafnie podniesionych przez niego zarzutów (w skardze i w uzupełnieniu skargi) nie pozwala przejść do porządku nad faktem, że postępowanie administracyjne utraciło przedmiot oraz konkluzją, że musiało być umorzone. Odnosząc się natomiast do treści samej skargi Sąd wyjaśnia skarżącemu, że na działce [...], jak wynika z okoliczności sprawy, znajdowały się różne obiekty, a [...] sprawa dotyczyła konkretnie zabudowy gospodarczej. Organ mógł prowadzić tak wyznaczone przedmiotowo postępowanie. Nie można się więc domagać, aby w tym postępowaniu rozbiórką objąć też kamienicę znajdującą się na nieruchomości. Natomiast kwestia związanych z nią planów inwestycyjnych jest zupełnie odrębnym zagadnieniem, rozstrzyganym w innym postępowaniu, zapewne przez organ architektoniczno-budowlany. Gdy chodzi o pismo procesowe z dnia 21 marca 2021 r. autorstwa adwokat M. B., to sąd wskazuje, że podniesione w nim zarzuty są trafne w zakresie w jakim wskazano na brak właściwej formy uzgodnienia rozbiórki z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L., nie przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu rozbiórkowym oraz nie zawiadomienie J. K. o zebraniu materiału dowodowego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd zgadza się więc, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzono nieprawidłowo (co zresztą też uwypuklił Inspektor Wojewódzki). Wszystkie wymienione wyżej zarzuty nie miały jednak – z powodów już wcześniej wyjaśnionych – wpływu na wynik sprawy ze skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia 14 września 2020 r., [...]. Inspektor Wojewódzki umorzył bowiem postępowanie z uwagi na rozebranie obiektów budowlanych, których sprawa rozbiórkowa miałaby dotyczyć. Tym samym wbrew zarzutowi sformułowanemu w piśmie z dnia 21 marca 2021 r., nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego i umorzenia postępowania rozbiórkowego. Powyższe rozważania można uzupełnić o pewną uwagę ogólną. Otóż rozumując racjonalnie w sytuacji faktycznego rozebrania budynku trudno sobie wyobrazić inne rozstrzygnięcie sprawy rozbiórkowej z art. 67 ust. 1 P.b. aniżeli umorzenie postępowania. Wobec nieistnienia zabudowy, której stan techniczny ma powodować zagrożenie, prowadzenie postępowania w kierunku nakazu rozbiórki nie ma żadnego sensu. Końcowo Sąd pragnie też zaznaczyć, że podchodzi ze zrozumieniem do wypowiedzi J. K., który zdaje się być rozgoryczony tym, iż sprawa rozbiórkowa została przeprowadzona wadliwie, a on nie miał warunków, aby aktywnie w niej uczestniczyć. Odnosząc się do tej kwestii warto zaznaczyć, że procedura administracyjna jest procedurą sformalizowaną. Oznacza to, że prowadzona jest ona zawsze w określonym wiodącym celu wyznaczonym prawem materialnym. Jeżeli cen ten "odpada" – przestaje istnieć w trakcie postępowania (obojętnie na jakim jego etapie do tego dojdzie), to wówczas procedura administracyjna niechybnie musi zmierzać do umorzenia. W niniejszej sprawie decyzję pierwszej instancji wydano jeszcze, gdy podlegające rozbiórce obiekty istniały. Rozebrano je w trakcie postępowania międzyinstancyjnego. J. K. zachował więc formalnie prawo do wniesienia odwołania, a określone uchybienia proceduralne czy naruszenia prawa materialnego, jeżeli do nich doszło na etapie pierwszej instancji administracyjnej, powinny być dostrzeżone przez organ odwoławczy (tak się stało w niniejszej sprawie – Inspektor Wojewódzki wypunktował w uzasadnieniu swej decyzji wady postępowania pierwszoinstancyjnego). Badanie zaistniałych naruszeń nie stało się jednak celem samym w sobie. Sprawa pozbawiona przedmiotu musiała być przede wszystkim umorzona. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego za zgodną z prawem. Skarga podlegała zatem oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału zarządzeniem z dnia 3 listopada 2020 r. (k. [...] verte pkt XIV akt sądowych). Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (zawarty w punkcie 3 pisma procesowego z dnia 21 marca 2021 r. - k. [...] akt sądowych) w odrębnym postanowieniu rozstrzygnie referendarz sądowy (zob.: art. 258–261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).