II SA/Po 80/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska Pismem z dnia (...) 2006 r., nr (...), Prezydent Miasta K. zawiadomił "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie przestrzegania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów – decyzji nr (...) z dnia (...) 2005 r. znak (...). Tym samym pismem organ wskazał, że w dniu (...) 2006 r. nastąpi kontrola Spółki w zakresie odzysku i zbierania odpadów. Sporządzony protokół kontroli, przeprowadzonej w dniu (...) 2006 r., w obecności R. B. - v-ce prezesa zarządu spółki, oraz P. G. - prezesa zarządu, wskazał, że miejsce magazynowania odpadów nie spełnia warunków określonych w decyzji z dnia (...) 2005 r., oraz że spółka nie prowadzi ilościowej oraz jakościowej ewidencji odpadów. Pismem z dnia (...) 2006 r., znak (...), Prezydent Miasta K. zobowiązał "A" Sp. z.o.o., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) do zaniechania naruszeń przepisów ustawy, oraz do podjęcia działań zgodnych z decyzją z dnia (...) 2005 r. Równocześnie Prezydent określił, że wskazane czynności muszą zostać podjęte do dnia (...) 2007 r., oraz pouczył stronę, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach dalsze naruszanie przepisów ustawy lub działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem będzie skutkować cofnięciem wydanego zezwolenia w drodze decyzji bez odszkodowania. Pismem z dnia (...) 2007 r. Prezydent Miasta K. wyznaczył na dzień (...) 2007 r. kontrolę na terenie prowadzenia działalności przez Spółkę, celem ustalenia, czy wezwanie, z dnia (...) 2006 r. do zaniechania naruszeń przepisów ustawy oraz działań niezgodnych z posiadanym zezwoleniem zostało przez Spółkę zrealizowane. Kontrola, przeprowadzona w dniu (...) 2007 r., wykazała, że uporządkowano miejsce prowadzenia działalności, natomiast nie wprowadzono ewidencji odpadów. R. B. - v-ce prezes Spółki - oświadczył, że ewidencja nie została wprowadzona z powodu braku możliwości wykazania przekazania odpadów, bowiem odbiorca trocin – "B" - nie uznaje dostarczanej trzciny jako odpadu, lecz traktuje ją jako biomasę. Decyzją nr (...) z dnia (...) 2007 r., znak (...), Prezydent Miasta K., powołując się na art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, cofnął "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. bez odszkodowania zezwolenie na prowadzenie, na terenie K., przy ul. (...), działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów. Uzasadniając swoją decyzję Prezydent wskazał, że "A" Sp. z.o.o. na podstawie decyzji nr (...) z (...) 2005, wydanej przez Prezydenta Miasta K. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów o kodach 030105 oraz 030101. Przeprowadzona w dniu (...) 2006 r. kontrola wykazała, że Spółka nie prowadzi, wymaganej przez art. 36 ustawy o odpadach, ewidencji odpadów. Ponowna kontrola, przeprowadzona w dniu (...) 2007 r. wskazała, że uchybienie to nie zostało przez Spółkę usunięte, pomimo zobowiązania jej, pismem z dnia (...) 2006 r., do jego usunięcia do dnia (...) 2007 r. Organ wskazał również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów odpadów lub ich ilości, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, oraz kategorii małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą prowadzić uproszczoną ewidencję odpadów (Dz.U. z 2001 r. Nr 152 poz. 1735) "A" Sp. z.o.o. miała bezwzględny obowiązek prowadzenie ewidencji odpadów. Ponieważ Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, Prezydent, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach cofnął Spółce bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów. Od decyzji powyższej "A" Sp. z.o.o. odwołało się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu swojego wniosku odwołująca się podniosła, że na mocy pokontrolnego zarządzenia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) 2007 r. Spółce wyznaczono termin do dnia (...) 2007 r. na zaprowadzenie kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów z zastosowaniem obowiązujących wzorów dokumentów. Decyzja odbierająca zezwolenie z dnia (...) 2007 r. została podjęta na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu (...) 2007 r., a więc przed upływem terminu wyznaczonego przez Inspektora Ochrony Środowiska. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta K. narusza zasadę pogłębiania zaufania podmiotów do organów Państwa. Ponadto, w opinii Spółki, zaskarżona decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach jeżeli posiadacz odpadów, legitymujący się posiadanym zezwoleniem, pomimo wezwania do zaniechania naruszeń, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Równocześnie art. 36 powyższej ustawy stanowi, że posiadacz odpadów, za wyjątkami określonymi w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 grudnia 2001 r., jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta K. słusznie przyjął, że "A" Sp. z.o.o. miała obowiązek prowadzenia ewidencji, którego to obowiązku nie zrealizowała w wyznaczonym terminie. Spełnione zostały tym samym przesłanki, określone w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, obligujące Prezydenta Miasta do cofnięcia posiadanego przez Spółkę zezwolenia. W opinii Kolegium podnoszona okoliczność, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem z dnia (...) 2007 r. wyznaczył termin do wprowadzenia kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów do dnia (...) 2007 r. jest bez znaczenia. Postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta było postępowaniem niezależnym od postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy ochrony środowiska. Termin wyznaczony przez Prezydenta Miasta K. nie został, zdaniem Kolegium, "zniesiony" przez zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) 2007 r., wydane w innym trybie. Kolegium wskazało również, że strona, w trakcie toczącego się postępowania, nie podniosła, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji lub też wniesienia odwołania, uchybienie przepisom ustawy o odpadach zostało usunięte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała potrzeba uzupełniania zebranego materiału dowodowego o zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) 2007 r., bowiem zarówno organy I jak i II instancji nie kwestionowały podnoszonej przez odwołującego okoliczności, że organy ochrony środowiska wyznaczyły odwołującemu termin do (...) 2007 r. na zaprowadzenie kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniosła na powyższą decyzję "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. Uzasadniając swoją skargę Spółka podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z rażącym naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) 2007 r. Ponadto organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę wyjaśnień skarżącego, udzielonych w trakcie trwania kontroli w dniu (...) 2007 r., wskazujących, że przyczyna braku prowadzenia ewidencji leżała po stronie odbiorcy - "B", który nie uznawał dostarczanej przez skarżącą trzciny jako odpadu, lecz jako biomasę. Skarżąca nie zgodziła się również z opinię Kolegium, że postępowania prowadzone przez Prezydenta Miasta K. oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska są od siebie niezależne, bowiem oba dotyczyły prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Tym samym skarżąca uznała, że terminem ją wiążącym jest termin wskazany przez organy ochrony środowiska, nie zaś Prezydenta Miasta. Zdaniem Spółki Kolegium dopuściło się również naruszenia zasad ogólnych Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez nie zastosowanie art. 8 Kodeksu, nakazującego pogłębianie zaufania podmiotów do organów Państwa oraz art. 9 poprzez utrzymanie decyzji pomimo braku udzielania niezbędnych informacji i wskazówek przez organ I instancji. Skarżąca podniosła również, że wykonała ciążące na niej obowiązki, na dowód czego przedstawiła kopię pisma z dnia (...) 2007 r., skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zawierającego zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Z treści tego przepisu jasno wynika, że podmiot, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, jest zobowiązany do przestrzegania zarówno przepisów ustawy jak i postanowień wynikających z otrzymanego zezwolenia. Przy czym, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, jeżeli posiadacz odpadów pomimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Powyższe stwierdzenie formułuje obowiązek nałożony na organ administracji do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia w przypadku nie podejmowania przez podmiot posiadający zezwolenie określonych działań, pomimo uprzedniego wezwania do zaniechania tego stanu rzeczy. W przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z ustawy organy administracji publicznej są zobowiązane cofnąć uprawnionemu podmiotowi przyznane zezwolenie, a decyzja w tym przedmiocie nie stanowi decyzji uznaniowej. Nie ulega wątpliwości, że przykładem przepisu, który musi być bezwzględnie realizowany przez podmiot posiadający zezwolenie jest przepis art. 36 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów, z ustawowym zastrzeżeniem wskazanym w ust. 2 i 3 powyższego artykułu, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Bezsprzeczna w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że skarżąca miała obowiązek prowadzenia powyższej ewidencji od momentu udzielenia jej zezwolenia decyzją nr (...) z dnia (...) 2005 r. Jak jednak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu (...) 2006 r. ewidencja ta nie była prowadzona. "A" Sp. z.o.o. nie zaczęła realizować ciążącego na niej obowiązku, również pomimo wyznaczeniu jej, pismem z dnia (...) 2006 r., terminu do uzupełnienia powyższego braku, do dnia (...) 2007 r. Jak wykazała kontrola, przeprowadzona w dniu (...) 2007 r., Spółka nie wykonała powyższego obowiązku w wyznaczonym jej terminie i nie twierdzi nawet, że wymaganą ewidencję zaprowadziła w terminie późniejszym. Tym samym Prezydent Miasta K., jako organ właściwy w sprawie, zobowiązany był na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach, wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania. Zarzuty skarżącej, że postępowania prowadzone przez Prezydenta Miasta K. i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska były tożsame nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić należy, że Prezydent Miasta K. wyznaczył skarżącej czas, na wprowadzenie ewidencji, do dnia (...) 2007 r. Tymczasem kontrola organu ochrony środowiska miała miejsce w dniach (...) 2007 r., (...) 2007 r. oraz (...) 2007 r., wnioski pokontrolne sporządzone zaś zostały w dniu (...) 2007 r. Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie zobowiązujące do wprowadzenia kart ewidencji odpadów i kart przekazania, wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska po terminie zakreślonym przez Prezydenta Miasta K., nie mogło w jakikolwiek sposób wpływać na zmianę treści wezwania z dnia (...) 2006 r. wydanego w trakcie postępowania w przedmiocie przestrzegania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów, do którego prowadzenia organem właściwym był wyłącznie Prezydent Miasta K. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest organem powołanym, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska. Zakres przedmiotowy czynności podejmowanych przez te dwa organy administracji publicznej jest bowiem różny. Za nietrafny Sąd uznał również argument skarżącej, że niemożność prowadzenia ewidencji wywołana była przez odbiorcę odpadów – "B". Nie ulega żadnej wątpliwości, że obowiązek prowadzenia ewidencji leży, zgodnie z art. 36 ustawy o odpadach, po stronie posiadacza odpadów, którym w powyższym przypadku jest "A" Sp. z.o.o. z siedzibą w P. Jeżeli zatem skarżący zdecydował się przekazywać "B" odpady, mimo odmowy potwierdzenia ich przyjęcia zgodnie z art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach, działał w tym zakresie na własne ryzyko. Chybiony jest również zarzut skarżącej, jakoby decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem zasady wynikającej z art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 Kodeksu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że są one zobligowana do podejmowania działań wynikających z obowiązujących norm prawnych. Tym samym uznać należy, że zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa nie może być rozumiana jako zasada zakazująca organom administracji publicznej podejmowania działań wynikających wprost z ustawy, jeżeli te działania mogą wywołać ujemne skutki stronom postępowania. Ponieważ przepis art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wskazuje, że w przypadku zaistnienia przedmiotowych przesłanek właściwy organ administracji publicznej cofa zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów, uznać należy, że decyzja z dnia (...) 2007 r. była, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jak najbardziej zasadna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalano. /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Szaniecka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak MK