II SA/Po 80/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie statusu bezrobotnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) znak (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. przyznaje adwokatowi G. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę (...) zł (...), w tym (...) zł (...) tytułem podatku od towarów i usług. Starosta P. decyzją z dnia (...) października 2009 r., nr (...), na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) odmówił uznania T. K. za osobę bezrobotną z dniem (...) kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że T. K. posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, działalność tą podjął, a następnie z dniem (...) lutego 2001 r. zawiesił. Zdaniem organu, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pojęcie osoby bezrobotnej obejmuje osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - g lub lit. i, j, l lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, a jeżeli jest osobą niepełnosprawną zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru czasu tego pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w lit. a - k. Następnie wskazano, iż art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powyższej ustawy określa przesłanki nabycia statusu osoby bezrobotnej stanowiąc, że za bezrobotnego może być uznana osoba nieposiadająca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo niepodlegająca na podstawie odrębnych przepisów ubezpieczeniu społecznemu, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W tej sytuacji, w ocenie organu, powołany powyżej przepis wymaga wykazania się brakiem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Podkreślono, że wymóg nie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie odrębnych przepisów stanowi inną niż brak wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przesłankę nabycia statusu osoby bezrobotnej (alternatywa rozłączna) i ten zapis ustawy nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Samo bowiem posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przesądza o niemożności nabycia statusu bezrobotnego. Co więcej, osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegają ubezpieczeniu społecznemu na podstawie art. 6 pkt 5 ustawy systemie dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), zaś fakt niepodlegania przez T. K. takiemu ubezpieczeniu (zawieszenie działalności) ma charakter wtórny w przedmiotowej sprawie. W następstwie odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez T. K. Wojewoda decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej kpa) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w przedmiotowym przypadku poważne wątpliwości budzi prawidłowość interpretowania przez urząd pracy przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz informowania zainteresowanego o stosowanej, odmiennej od literalnego ich brzmienia, interpretacji. Jak podkreślono argumentacja urzędu pracy w kwestii rzekomej jednoznaczności przedmiotowego przepisu jest bowiem oczywiście błędna, a zastosowana interpretacja w żaden sposób nie może wynikać z zastosowania językowej i logicznej wykładni tego przepisu. Skoro urząd pracy kilkakrotnie podkreśla, że przepis art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z logicznego punktu widzenia stanowi alternatywę rozłączną, to kompletnie nielogiczne jest podnoszone przez organ stwierdzenie, że oba zawarte w nim warunki muszą być spełnione łącznie. Podkreślono następnie, iż z załączonego do akt sprawy pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) grudnia 2009 r. wynika, że w efekcie interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich i w związku z wątpliwościami dotyczącymi zamieszczonego na stronach internetowych pisma z dnia (...) listopada 2009 r. departament przedstawił w nim "dodatkowe informacje wierząc, że przyczyni się to do lepszego zrozumienia informacji zawartych w powołanym piśmie". Stwierdzono, iż departament "odstępuje od dotychczasowej wykładni obowiązujących przepisów, zgodnie z którą pozbawienie statusu osoby bezrobotnej dokonywano na dzień określony we wpisie jako dzień podjęcia działalności gospodarczej", zaś "zgodnie z aktualną wykładnią dla oceny rejestracji jako bezrobotny oraz zachowania posiadanego statusu decydujący jest dzień wpisu działalności gospodarczej. Pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje zatem z dniem uzyskania wpisu działalności gospodarczej". Zdaniem Wojewody pomimo wątpliwości dotyczących nieścisłości gramatycznych przywołane pismo z dnia (...) grudnia 2009 r., chociaż opiera się na odmiennej od literalnego zapisu interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f przywołanej ustawy, to stanowi ono wyłącznie uzupełnieniem i wyjaśnieniem informacji zawartych w poprzednim piśmie departamentu. Podkreślono, iż w szczególności nie wiadomo, czego dokładnie dotyczyło poprzednie pismo departamentu z dnia (...) listopada 2009 r., opinia Rzecznika Praw Obywatelskich oraz uwagi zgłaszane przez organy zatrudnienia. W rezultacie organ I instancji w momencie orzekania nie dysponował aktualną i całościową interpretacją przedmiotowego przepisu. Organ II instancji wskazał również, iż Starosta w żaden sposób nie wyjaśnił kwestii ewentualnych implikacji prawnych zasadniczej zmiany przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 ze zm.) w kwestii zawieszania tej działalności, przewidzianego w art. 14a powyższej ustawy, w powiązaniu z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , a w szczególności art. 6 pkt 5, art. 13 pkt 4 i art. 36a ust. 2 tej ustawy. Szczegółowa analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że przynajmniej w odniesieniu do osób, które zawiesiły działalność gospodarczą na podstawie tych przepisów, spełniona jest przesłanka niepodlegania obowiązkowi ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście poważne wątpliwości budzi przyjęcie przez urząd pracy, że "podleganie ubezpieczeniom społecznym na podstawie odrębnych przepisów dotyczy innych podmiotów - twórców, artystów - co do których nie istnieje obowiązek dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", gdyż "odrębne przepisy", o których mowa w tej części definicji pojęcia osoby bezrobotnej, to najwyraźniej przepisy przywołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na względzie powyższe ustalenia organ wskazał, iż niezbędne stało się zwrócenie się do Ministra Pracy z wnioskiem o wydanie szczegółowej i uwzględniającej aktualny stan prawny opinii w tej sprawie. Wydanie jednoznacznie negatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie przed uzyskaniem takiej opinii lub bez szczegółowego prawnego uzasadnienia zastosowania odmiennej wykładni przedmiotowego przepisu uznano bowiem za nieprawidłowe. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sprecyzowaną w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 09 września 2010 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego Wojewoda rażąco naruszył przepisy postępowania, zwłaszcza zasadę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, określoną w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W treści skargi podkreślono, że Wojewoda nie kwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, a wyłącznie podważał sposób interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co zdaniem skarżącego przesądziło, iż obowiązkiem Wojewody było wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto Skarżący dodał, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasady postępowania wyrażone w art. 6, 7, 8 i 12 kpa tym bardziej, że sprawa statusu skarżącego jako bezrobotnego była po raz trzeci przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji. Dodatkowo skarżący wyraził pogląd, że spełnia przesłankę z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia skoro w chwili zgłoszenia do Powiatowego Urzędu Pracy nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż ta była zawieszona, a w konsekwencji nie podlegał obowiązkowi ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 22/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ II instancji istotnie dopuścił się naruszenia normy określonej w art. 138 § 2 kpa, uchylając decyzję w sytuacji, w której organ odwoławczy nie zarzucił organowi pierwszoinstancyjnemu jakichkolwiek uchybień procesowych uznając tym samym, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy był niesporny. Taka sytuacja wyłączała możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy po raz trzeci, z tych samych w istocie powodów uchylił, w trybie powołanego wyżej przepisu kolejną, negatywną dla skarżącego decyzję organu I instancji. Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) października 2009 r. Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji w sposób wyczerpujący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podkreślił, że ponowna analiza przepisów prawnych oraz wyroków sądów administracyjnych pozwala przyjąć, że brak jest obecnie możliwości przyznania statusu osoby bezrobotnej osobie posiadającej zawieszoną lecz wyrejestrowaną działalność gospodarczą. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi zakwestionowano dokonaną przez organ administracji publicznej wykładnię art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy poprzez wadliwe przyjęcie, że nie spełnia on przesłanek do uznania, że jest on osobą bezrobotną. Dodatkowo podniesiono, że skarżący nigdy nie rozpoczął ani nigdy nie prowadził działalności gospodarczej. Wskazano również na wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia (...) maja 2007 r., w którym orzeczono, że począwszy od uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, skarżący faktycznie nigdy nie prowadził działalności gospodarczej i nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wskazał, iż w dniu 01 lutego 2011 r. w życie weszła nowelizacja przepisów ustawy promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którą możliwe stało się uzyskanie statutu osoby bezrobotnej przez osobę, która zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie jej wykonywania. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 02 czerwca 2011 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o przeprowadzeniu dowodu z wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 30 maja 2007 r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota zawisłego sporu sprowadza się do kwestii interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji i zatrudnieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji i zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 176 poz. 1243). W świetle obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. osobą bezrobotną jest osoba, która oprócz spełnienia szeregu innych warunków, nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy). Dotychczasowa definicja bezrobotnego obowiązująca do dnia 26 października 2007 r. oznaczała natomiast osobę,. która oprócz spełnienia innych ustawowych warunków nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dni wyrejestrowania tej działalności, albo która ni podlegała na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie odrębnych przepisów z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 lit. f ustawy z 2004 r. osoba wpisana do ewidencji gospodarczej mogła wykazywać, że w istocie nie prowadzi działalności gospodarczej i tym samym spełnia przesłankę do nadania statusu bezrobotnego. W obecnym stanie prawnym taka możliwość nie istnieje. Wpis do ewidencji (co podkreślano w szeregu orzeczeniach między innymi cytowanych przez organ) stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą i obalenie tego domniemania nie może nastąpić w inny sposób niż przez wykreślenie z ewidencji podmiotów gospodarczych. Wpis do ewidencji, w przeciwieństwie do stanu poprzedniego w którym niepodjęcie działalności gospodarczej przesądzało o możliwości przyznania statusu bezrobotnego (i co na podstawie odrębnych przepisów miało istotne znaczenie dla oceny czy powstał obowiązek ubezpieczenia społecznego) z punktu widzenia przepisów regulujących zasady ubezpieczenia społecznego jest pozbawiony znaczenia prawnego. Równocześnie jednak również i po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r., przepis art. 3 ust. 1 lit. f zachował człon drugi określający przesłankę przyznania statusu bezrobotnego osobie nie podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Jakkolwiek zatem w nowym stanie prawnym nie można było przeprowadzić dowodu, że osoba wpisana do ewidencji nie prowadzi działalności gospodarczej(co równoznaczne było z niepodleganiem obowiązkowi ubezpieczenia społecznego), nadal jednak status bezrobotnego przysługiwał osobie spełniającej przesłankę wskazaną w tej samej jednostce redakcyjnej lit. f, a mianowicie niepodlegającej na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Jest to więc sytuacja inna niż stan prawny pod rządami którego została podjęta uchwała składy 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (ONSA/997/2/47) . Przepis art. 2 ust. 1 lit. f ustawy zawiera w jednej jednostce redakcyjnej dwie niezależne od siebie przesłanki których spełnienie warunkuje uznanie określonej osoby za bezrobotną. Pierwsza z tych przesłanek – brak wpisu do ewidencji stwarza domniemanie, że jak długo taki wpis istnieje nie można wykazywać, że działalność gospodarcza nie jest prowadzona. Druga przesłanka wskazana w tej samej jednostce redakcyjnej połączona funktorem alternatywy rozłącznej warunkuje uznanie określonej osoby za bezrobotną na podstawie odrębnych przepisów określających brak obowiązku ubezpieczenia społecznego. Chodzi tu o ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585). Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności (co dla potrzeb przyznania statusu bezrobotnego należy w świetle art. 2 ust. 1 lit. f ustawy utożsamiać z wpisem do ewidencji) z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Jakkolwiek zatem w przepisie art. 2 ust. 1 lit. f ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 01 lutego 2011 r. kwestia zawieszenia działalności nie została wyraźnie wskazana, to jednakże wobec odesłania w omawianym przepisie do regulacji związanych z zasadami ubezpieczeń społecznych i pośrednio do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można przy interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 lit. f pominąć tej kwestii. Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy przewiduje art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1096). Przepis ten wszedł w życie z dniem 20 września 2008 r., a więc obowiązywał w dacie podjęcia decyzji zarówno przez organ II instancji, jak i I instancji. Przepis ten koresponduje z kolejną nowelizacją art. 2 ust. 1 lit. f ustawy dokonana ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 01 lutego 2011 r. Jednakże już na gruncie przepisu art. 2 ust. 1 lit. f w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, konieczność oceny, czy osoba ubiegająca się o status bezrobotnej na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych wymagała ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokonania tych ustaleń organ administracji zaniechał uznając, że jest to okoliczność bez doniosłości prawnej w świetle przepisu art. 2 ust. 1 lit. f ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Stanowiska tego Sąd nie podziela z przyczyn wyżej wskazanych. Wskazać przy tym należy, że trudności interpretacyjne dotyczące art. 2 ust. 1 lit. f ustawy, zwłaszcza po wprowadzeniu art. 14a do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zostały ostatecznie usunięte z chwilą wskazanej wyżej kolejnej nowelizacji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. z dniem 01 lutego 2011 r. Z tą chwilą status osoby bezrobotnej przysługuje osobie, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku i wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Pośrednio i ta zmiana legislacyjna wskazuje na intencje ustawodawcy, co do oceny instytucji zawieszenia działalności gospodarczej jako przesłanki przyznania statusu bezrobotnego. Przy interpretacji art. 2 ust. 1 lit. f ustawy w dotychczasowym brzmieniu nie można więc pominąć, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wraz z obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. art. 14a, pośrednio – poprzez przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – określała warunki dla oceny spełnienia przesłanki uzyskania statusu bezrobotnego, wskazanej w członie drugim tego przepisu i występującej niezależnie od przesłanki pierwszej (nieposiadanie wpisu do ewidencji). Wskazując na powyższe należało uznać, że poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej (co podnosił skarżący w toku całego postępowania) i czy zawieszenie to zgodne było z przepisami ustawy o działalności gospodarczej, doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego art. 2 ust. 1 lit. f ustawy oraz przepisów art. 7 i 77 kpa. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien ustalić, czy skarżący domagając się uznania go za osobę bezrobotną zawiesił w tym okresie działalność gospodarczą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i okres tego zawieszenia nie upłynął.