II SA/Po 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. M. K. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi w bryłę budynku garażami, na działkach nr [...] i [...], obręb 160, w K.. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wyjaśnienie: 1. rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji a załącznikiem graficznym – z treści wniosku wynika, że projektuje się budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, natomiast na załączniku graficznym wykreślone zostały 4 budynki; 2. dlaczego w treści wniosku określono zaopatrzenie w wodę poprzez projektowane przyłącze natomiast, w piśmie z [...] grudnia 2019 r. PWiK sp. z o.o. wskazała, że nie ma możliwości dostawy odbioru ścieków dla planowanej inwestycji; 3. dlaczego warunki techniczne od gestorów sieci potwierdzające, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, lub w przypadku braku infrastruktury technicznej umowy dotyczące zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu, zawarte pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - zapewnienie doprowadzenia gazu; oraz o przedłożenie 1 egzemplarza mapy zasadniczej, na której możliwe będzie wyznaczenie obszaru analizowanego Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący przedłożył egzemplarz kopii mapy zasadniczej z zaznaczeniem wnioskowanych dwóch działek. Wskazał również, że z uwagi na brak technicznego podłączenia do sieci kanalizacyjnej wnosi o zmianę zapisu pkt III 3a z przyłącza kanalizacyjnego na przydomowe oczyszczalnie ścieków lub szamba ekologiczne. Wskazał, że P. w piśmie [...] z [...] stycznia 2020 r. uzgodniła pozytywnie przyłącza do sieci gazowej. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący został ponownie wezwany do uzupełnienia wniosku o warunki techniczne od gestorów sieci potwierdzające, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (zapewnienie doprowadzenia gazu). W odpowiedzi pismeme z [...] marca 2020 r. skarżący podtrzymał stanowisko, że pismo P. sp. z o.o. z [...] stycznia 2020 r. stanowi uzgodnienie lokalizacji obiektów i wskazuje na warunki realizacji prac projektowych. Dodał, że jeśli temat podłączenia gazu do przedmiotowych działek stanowi problem, prosi o dokonanie zmiany wniosku w pkt III 2c: z zaznaczonego projektowanego przyłącza na "nie dotyczy" W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący ponownie zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wykreślenie pkt I.2 działki nr [...] oraz poinformował, że oba budynki będą ogrzewane tzw. ekogroszkiem. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r. poz. 293 z późn. zm dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej k.p.a.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na terenie działce nr [...] (obr. ewid. 160), przy ul. [...] w K.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w sprawie przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określona w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji wyznaczono wokół działki inwestora obszar analizowany, który przedstawiony został na załączniku graficznym do analizy. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie). Szerokość frontu działki wynosi około 15 m, przyjmując front od strony drogi publicznej ul. [...], bowiem z tej strony odbywać się będzie obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji. Trzykrotna szerokość frontu wynosi 45 m, wobec tego obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m wokół terenu projektowanej inwestycji. Granica obszaru analizowanego wyznaczona została głównie po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są następujące rodzaje zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze), zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne jednorodzinne, garażowe i gospodarcze) i infrastruktura techniczna. Funkcjonowanie w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zrealizowanych w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozwalało na uznanie, iż planowana inwestycja kontynuuje występująca w obszarze analizowany funkcję. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono jednak, że planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa. Mianowicie, istniejące budynki mieszkalne w obszarze analizowanym zlokalizowane przy drodze wewnętrznej (budynki przy ul. [...], [...]), nawiązują do istniejącego zagospodarowania pozostałych działek w obszarze analizowanym pod względem odległości usytuowania obiektów od ulicy [...]. Organ wskazał, że wychodząc nieznacznie poza obszar analizowany jednoznacznie można stwierdzić, iż budynki znajdujące się w większej odległości od drogi to budynki gospodarcze zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Zdaniem organu realizacja omawianej inwestycji miałaby zatem wpływ na odmienny niż istniejący w otoczeniu sposób zagospodarowania działek. Spowoduje to dysonans w przestrzeni oraz skutkować będzie brakiem spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, dodatkowo może rodzić konflikty społeczne w przyszłości związane z istnieniem rolniczej działalności produkcyjnej. Lokowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w środku terenów rolnych, w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, jest zdaniem organu niedopuszczalne. Prezydent wskazał, że usytuowanie projektowanej zabudowy przy drodze wewnętrznej sugeruje, że inwestor zamierza lokalizować w przyszłości cały zespół budynków przy tej drodze, realizując kolejne inwestycje na działce sąsiedniej. Taki sposób tworzenia intensywnej zabudowy mieszkaniowej, z dostępem do drogi publicznej poprzez indywidualne sięgacze spowoduje, że przestrzeń ta zostanie zdegradowana i nie będzie nawiązywać do sąsiedniej zabudowy. Ograniczeniem w możliwości realizacji zabudowy w omawianej sprawie są także trzy istniejące gazociągi. Ze względu na złożoność procesu inwestycyjnego w przypadku powstania skrzyżowania inwestycji z istniejącymi gazociągami miały one wpływ na kształtowanie przestrzeni i możliwości zabudowy na tym obszarze. W efekcie powyższego tereny znajdujące się po drugiej stronie gazociągów nie zostały zagospodarowane. W dalszej kolejności Prezydent wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo P. Sp. z o. o. w K., z którego jednoznacznie wynika, iż "nie ma możliwości technicznych przeprowadzenia przewodów wod-kan w planowanej drodze dojazdowej z miejskich sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych przebiegających w ul. [...]. Ponadto wybudowane odcinki przewodów wodno-kanalizacyjnych w drodze dojazdowej wykonane staraniem i na koszt właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy tej drodze nie spełniają technicznych możliwości rozbudowy. Ewentualne zasilanie w wodę planowanych budynków jednorodzinnych na działce nr [...] będzie możliwe po wybudowaniu rurociągu wodociągowego w wytyczonym wewnętrznym układzie komunikacyjnym oraz rozbudowie istniejącego rurociągu wodociągowego o średnicy zewnętrznej Dz 90mm w ul. [...]. Ze względu na brak miejskiej kanalizacji sanitarnej w ul. [...], nie ma możliwości odprowadzania ścieków sanitarnych." Zdaniem organu z przedłożonego przez inwestora pisma P. Sp. z o. o. w K. (w skrócie P. Sp. z o.o.) wynika, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. braku uzbrojenia działki w sieć wodociągowo-kanalizacyjną. Prezydent stwierdził, że P. Sp. z o.o. jednoznacznie wskazała na ewentualną możliwość realizacji sieci wodociągowej wyłącznie od strony ulicy [...]. Działka objęta inwestycją nie posiada do niej dostępu. Jednocześnie P. Sp. z o.o. wskazała na zupełny brak możliwości przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci kanalizacji sanitarnej. M. K. odwołał się od opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty - ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. W odwołaniu sformułował następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy chociaż w sąsiedztwie istnieje zabudowa mogąca stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej, jak i uznanie, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, gdy projektowana inwestycja spełnia wymagania stawiane nowej zabudowie wskazane w tym przepisie, nie zmienia ładu przestrzennego i tworzy wraz z działkami sąsiednimi całość urbanistyczną; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja nie posiada możliwości podłączenia projektowanej zabudowy do sieci uzbrojenia technicznego pomimo że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego; 3. naruszenie §3 - §9 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niesporządzenie analizy spełniającej wymagań wskazanych w tych przepisach, co skutkuje tym, że analiza została wykonana wybiórczo i nie daje pełnego obrazu zagospodarowania terenu, a wyniki są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy; 4. naruszenie §9 Rozporządzenia poprzez brak części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy, co uniemożliwia jej kontrolę w szczególności sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego; 5. naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.; 6. naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że budynki znajdujące się w większej odległości od drogi to budynki gospodarcze zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej, oraz że działka objęta inwestycją nie posiada dostępu do infrastruktury zlokalizowanej od strony ul. [...]; 7. naruszenie art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie zwłaszcza w zakresie pisma P. sp. z o.o. i uznanie, że nie ma możliwości technicznych przeprowadzenia przewodów wod-kan w planowanej drodze dojazdowej z miejskich sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych; 8. naruszenie art. 8 i 107 §3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności brak umotywowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia parametrów i wskaźników zabudowy w tym parametrów wyjściowych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji, wbrew temu co przyjął organ I instancji, nie istnieją praktycznie zabudowania zagrodowe i gospodarskie. Właściciele nieruchomości nie są obecnie zainteresowani prowadzeniem gospodarstwa rolnego i przeznaczają tereny rolnicze pod zabudowę mieszkaniową. Uzasadnia to fakt, iż nieruchomości te znajdują się w granicach Miasta K. oraz faktyczny rozwój K. i budownictwa mieszkaniowego (również wielolokalowego) w stronę D. i K. Wsi. Społecznie i praktycznie nieuzasadnione jest traktowanie przedmiotowego terenu jako służącego produkcji rolnej, która nie ma w tym miejscu możliwości do rozwoju. Wobec tego planowa inwestycja da się pogodzić z już istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową, kontynuuje funkcję zabudowy działek sąsiednich, czym realizuje naczelną zasady towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego tj. kontynuację zabudowy i zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wątpliwościami organu w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy. Zwrócił uwagę, że z wydłużonej działki zabudowanej od strony drogi publicznej zostały wydzielone kolejne działki pod budownictwo mieszkaniowe. Wszelkie ustalenia związane z położeniem nieruchomości powinny wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy analiza została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa, wobec czego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia czy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie zarówno, jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Analiza nie wskazuje finalnych parametrów, nie zawiera sposobu rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych, nie przywołano konkretnych cech i wymiarów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Ponadto decyzja nie zawiera załącznika graficznego. Skarżący podniósł, iż działka objęta wnioskiem posiada dostęp do ul. [...] i infrastruktury tam się znajdującej, bowiem skarżący jest właścicielem pasa gruntu sięgającego aż do ul. [...], co umożliwia przeprowadzenie wszelkich niezbędnych prac. Ponadto planuje przeznaczyć całą nieruchomość sięgającą do ul. [...] pod zabudowę mieszkaniową, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015r., poz. 1659), art. 17 pkt 1, 127 §2 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. Zdaniem Kolegium, organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. W pierwszej kolejności organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki [...] wynosi ok. 15 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 45 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na działce inwestycyjnej występują tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się bezpośrednio przy ul. [...]. Dalej od drogi odsunięte są budynki gospodarcze. Z analizy urbanistycznej wynika, że najdalej wysunięty budynek zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej znajduje się ok. 65 m od ul. [...]. Projektowana zabudowa miałaby zostać zrealizowana w odległości ok. 140 m od ulicy. W kontekście powyższego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to jednak słusznie organ I instancji przyjął, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla znajdującego się na terenach niezabudowanych. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej Kolegium odniosło się do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku zamierzenia budowalnego polegającego na budowie domów jednorodzinnych katalogu niezbędnej infrastruktury technicznej (uzbrojenia technicznego działki) należy doszukiwać się w § 26 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Jednakże stosownie do § 26 ust. 3 rozporządzenia w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Kolegium stwierdziło, że z pisma P. Sp. z o. o. w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., wynika, że nie ma możliwości technicznych przeprowadzenia przewodów wodno-kanalizacyjnych w planowanej drodze dojazdowej z miejskich sieci: wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegających w ulicy [...] oraz, że wybudowane odcinki przewodów wodno-kanalizacyjnych w drodze dojazdowej przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy tej drodze nie spełniają warunków technicznych rozbudowy. Spółka wskazała na możliwość dostarczenia wody po wybudowaniu rurociągu wodociągowego w wytyczonym wewnętrznym układzie komunikacyjnym oraz po rozbudowie istniejącego rurociągu wodociągowego o średnicy Dz 90 mm w ulicy [...]. W związku z tym Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że warunkiem realizacji planowanej inwestycji jest przebudowa sieci wodociągowej. A zatem inwestor nie przedstawił dokumentu gwarantującego wykonanie odpowiedniego uzbrojenia co powoduje, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium brak załącznika do decyzji w formie graficznej nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ to uchybienie nie wpłynie w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy. W aktach sprawy znajdują się załączniki graficzne, a strona mogła zapoznać się z materiałem dowodowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powtórzono zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 7, 8, 11 i 77 kpa. Nadto skarżący zarzucił naruszenie § 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak zbadania możliwości wykonania na działce indywidualnego ujęcia wody jako warunku wystarczającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na niezasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana przez niego inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu, skoro na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która może stanowić punkt odniesienia dla jego inwestycji. Podniósł, że wadliwie określono granice obszaru analizowanego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna narusza przepisy prawa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia czy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji zarówno, jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Powtórzono, że brakuje załącznika graficznego do decyzji. Skarżący wyraził stanowisko, iż wykazał spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazaa się zasadna. Kontroli sądowej poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2020 r., nr [...], o odmowie ustalenia na wniosek M. K. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na terenie działki nr [...], położonej w K. przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestora oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tekście jako "rozporządzenie"), które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013). Dostosowanie, o którym mowa powyżej, przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy. Instrumentem, który ma pozwolić ten cel osiągnąć jest analiza architektoniczno–urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniała, z jakiego rodzaju zabudową mamy do czynienia w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w oparciu o te ustalenia formułowała postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy i jej funkcji. W tym celu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98; z 12 października 2006 r., II OSK 491/06; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08; wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 54/09). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. wydane zostały z naruszeniem prawa. Po pierwsze sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna jest zdaniem Sądu wadliwa, a wadliwość ta dotyczy zarówno jej części tekstowej jak i graficznej. Obszar analizowany został wyznaczony w bardzo specyficzny sposób, bowiem sporządzający analizę wykreślił go po obrysie działek, co oznacza, że przyjął kształt wielokąta, a nie okręgu. O ile sam zamysł, aby w analizie urbanistycznej uwzględnić działki "przecinane" przez granice obszaru analizowanego jest co do zasady prawidłowy, nie oznacza jednak, aby na mapie w ten sposób wyznaczać (wyrysować) obszar analizowany. Obrysowanie go po granicach działek doprowadziło do tego, że działka inwestora nie znajduje się w centrum obszaru analizowanego. Przykładowo w obszarze analizowanym znalazła się cała działka nr [...] o bardzo dużym obszarze, a jednocześnie z uwagi na podzielenie sąsiadującej z nią działki nr [...] na mniejsze działki (obie działki nr [...] ograniczone są z dwóch stron drogami - uw. Sądu), uwzględniono już tylko dz. nr [...], [...], [...] i [...]. Granica obszaru analizowanego poprowadzona w ten sposób tworzy uskok. W konsekwencji odległość działki inwestora od granic obszaru analizowanego np. w punkcie styczności z granicami działki [...] oraz działek [...] i [...] jest znacząco inna. Jeszcze bardziej jaskrawie widać to porównując odległość w stronę północną np. względem działek nr 70, [...] i [...], a wyrysowanych granic po przeciwnej stronie działek nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uznać należy za nieprawidłowy. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego, co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej) przez organ pierwszej instancji. Sąd dostrzegł jeszcze inne nieprawidłowości związane z analizą urbanistyczną i wynikami analizy. Organ I instancji brał pod uwagę, że działka objęta wnioskiem, znajduje się w odległości ok. 140 m od granic drogi publicznej, jednocześnie uwzględniając, że ma do niej zapewniony dostęp przez tzw. sięgacz. Wyjaśniając to należy wskazać, że przed podziałem działka nr [...] z jednej strony graniczyła z drogą publiczną. Prawdopodobnie docelowo dom mieszkalny znajdować się miał od strony drogi, a reszta działki była wykorzystywana rolniczo (stąd też jej kształt i długość). Aktualnie wydzielono już cztery mniejsze działki (w głąb działki [...]) a działka [...] stanowi kolejny, trzeci etap tego podziału "w głąb". Działki te skomunikowane są z drogą publiczną właśnie poprzez sięgacz, znajdujący się prostopadle względem niej. Organy obu instancji zakwestionowały jednak taką możliwość rozbudowy stwierdzając, że w obszarze analizowanym nie występuje podobny sposób zagospodarowania terenu. Tymczasem naprzeciwko działek inwestora na tej samej zasadzie - podziału na mniejsze działki i zlokalizowania ich wzdłuż sięgacza do tej samej drogi publicznej, wydzielono już kilka działek i część z nich zabudowano. Przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym kompleks działek o numerach [...] winien, choćby w części, być uwzględniony w zakresie ustalania możliwości zlokalizowania podobnej zabudowy (wybudowanej wzdłuż sięgacza). Nie miały więc racji organ obu instancji twierdząc, że sposób zagospodarowania działki planowany przez skarżącego odbiega od sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wadliwie również w części tekstowej analizy odniesiono się do konkretnych numerów posesji (ul. [...]) zamiast numerów ewidencyjnych działek. Ponieważ na kopii mapy zasadniczej stanowiącej część graficzną analizy posłużono się numerami działek, a nie numerami posesji, nie wiadomo do których działek odwołano się w części tekstowej. Ponadto na załączniku graficznym działka nr [...] jest niezabudowana, podczas gdy w części tekstowej analizy odwołano się do parametrów zabudowy na tej działce. Na załączniku graficznym nie wyrysowano również linii zabudowy, mimo że w części tekstowej stwierdzono, że planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy w obszarze analizowanym. Nie wiadomo którą linię zabudowy brano pod uwagę, skoro działka [...], z uwagi na jej położenie, tworzyć może trzecią linię zabudowy. Zdaniem Sądu wyniki analizy, załączone do decyzji o warunkach zabudowy (załącznik nr [...]), zostały sporządzone w sposób lakoniczny i skrótowy, jak i nie odzwierciedlają treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wynikach jedynie hasłowo wskazano, czy spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, bez żadnego dalszego wyjaśnienia. Konkluzją wyników analizy jest zaś lakoniczne stwierdzenie, że łącznie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11, dostępny w CBOSA). Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Po 247/16, CBOSA). Dodać trzeba, że stosownie do § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnosił, że nie doręczono mu załącznika graficznego wyników analizy. W treści decyzji organu I instancji wskazano, że wyniki analizy - część tekstowa i graficzna stanowią załącznik nr [...] do decyzji. Jednak w aktach takiego załącznika graficznego nie ma. Po decyzji organu I instancji znajduje się rozdzielnik stron postępowania (k. 95), dalej część tekstowa wyników analizy (k.94-93), następnie analiza funkcji (k. 92-97) i kopia mapy zasadniczej z (wadliwie) wyznaczonym obszarem analizowanym (k. 86). Nie wiadomo czy taki załącznik graficzny (część graficzna wyników analizy) został w ogóle sporządzony. Ponadto w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zarówno Prezydent Miasta K. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściły się istotnego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten nakłada na organ obowiązek poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi dla strony w zasadzie ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, czy też złożenie nowych środków dowodowych. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie (tak m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. V SA/Wa 1991/07, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r. II SA/Gd 346/12, CBOSA). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r. II SA/Kr 569/07, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r. III SA/Wr 1040/16). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ani na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta K., ani przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym skarżący nie został pouczony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranymi materiałami i dowodami - w tym np. z częścią tekstową i graficzną analizy urbanistycznej. Należy podkreślić, że skarżącemu doręczono niekompletną decyzję (bez części graficznej wyników analizy), a doręczona mu część tekstowa wyników analizy była na tyle ogólnikowa, że nie odzwierciedlała rzetelnie treści analizy, co pozbawiło skarżącego możliwości pełnej weryfikacji treści decyzji i uniemożliwiło merytoryczną z nią polemikę. Nadto, co wyżej wskazano, skarżący nie został w ogóle pouczony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, co skutkowało naruszeniem przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga okazała się zasadna, a odmowa ustalenia warunków zabudowy co najmniej przedwczesna. Jak wskazano wyżej wydane przez Organy obu instancji decyzje administracyjne opierają się na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, co doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania wyznaczających reguły dowodzenia – art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na podniesione przez Sąd uchybienia organów, a w konsekwencji konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania i sporządzenia nowej, niewadliwej analizy urbanistycznej, na obecnym etapie sprawy Sąd nie odnosił się do zarzutów dotyczących kwestii wykazania uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. zarzuty nr [...] skargi). Reasumując, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2020 roku, znak: [...] (pkt I wyroku) albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na zasądzone koszty (pkt II wyroku) złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 10 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).