II SA/Po 80/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2021 r. E. i L. J. (Inwestorzy) wystąpili do Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z przebudową na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...] gmina O.. Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia 30 lipca 2021r. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z przebudową na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...], gmina O.. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. i T. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 24 listopada 2021r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji decyzją z nr [...] z dnia 02 marca 2022r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z przebudową na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w O., gmina O.. Decyzja ta została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez SKO decyzją z dnia 31 maja 2022r. [...] Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Inwestorzy wyjaśnili, iż przed nadzorem budowlanym nie toczy się żadna procedura legalizacyjna, wnioskowana przebudowa polegać ma na zmianie użytkowania istniejących pomieszczeń na cukiernię, w budynku ma być prowadzona działalność w zakresie wypieków ciasta domowego, tortów oraz placków. Ponadto do uzupełnienia wniosku Inwestorzy dołączyli rysunek - rzut przedmiotowego budynku wraz z planowanym zagospodarowaniem pomieszczeń. Pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. P. I. N. B. w [...] poinformował organ I instancji, że w dniu 23 maja 2022 r. przeprowadził kontrolę budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, która nie wykazała aby w budynku tym prowadzona była działalności produkcyjno — handlowa w postaci zakładu gastronomicznego jakim jest cukiernia. Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia 11 października 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe wraz z przebudową na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w [...] gmina O.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2023 r. (data wpływu do tut. Urzędu 14 lipca 2023 r.) Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem 11 sierpnia 2023 r. Inwestorzy uzupełnili wniosek wyjaśniając, że planowana inwestycja polegać ma na zmianie użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - wyroby cukiernicze. Ponadto Inwestorzy przedłożyli pochodzące od stosownych podmiotów zapewnienie dostawy energii elektrycznej oraz wody z sieci wodociągowej wraz z zapewnieniem odbioru ścieków do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Burmistrz [...] decyzją Nr [...] z dnia 11 grudnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - cukiernia wraz z przebudową na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w O., gmina O.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej stwierdzono, iż wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.- dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zostały spełnione, a planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny, co więcej w granicach obszaru analizowanego prowadzona jest już działalność usługowa, którą z powodzeniem pogodzono z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ zaklasyfikował planowaną działalność (cukiernia) jako funkcję usługową, a nie produkcyjną. Odnosząc się do uwag podnoszonych przez A. i T. D. wyjaśniono, że określona w decyzji liczba miejsc postojowych dostosowana została do wielkości budynku oraz rodzaju prowadzonej działalności. Osoby, którym świadczona będzie usługa nie będą spożywały na miejscu sprzedawanych wypieków, jedynie odbiorą swoje zamówienie lub zakupią wyroby dostępne na miejscu. Jest to kwestia kilku — kilkunastu minut zajmowania stanowiska. Ponadto wskazać należy, iż liczba miejsc podana została jako minimalna, a nie sztywno ustalona. Zauważono, że w granicach obszaru analizowanego na działce o nr ewid. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza związana ze składowaniem materiałów budowlanych. Na ww. działce znajduje się również budynek mieszkalny, co czyni ją terenem o charakterze zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Fakt występowania w granicach obszaru analizowanego jednej działki o funkcji mieszkaniowo - usługowej stanowi podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą. Istniejący budynek objęły wnioskiem wpisuje się w charakter obszaru analizowanego. Nie zaburza jego ładu, jego bryła po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji nie ulegnie zmianie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. D. i T. D. kwestionując stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z istniejącą w sąsiedztwie zabudową mieszkalną. Podniesiono, iż cukiernia stanowi zabudowę produkcyjną, a nie usługową. Określono zbyt małą liczbę miejsc parkingowych. Podniesiono też, że cukiernia już funkcjonuje od kilku lat. Pismem z dnia 22 września 2024 A. D. podtrzymał i rozwinął argumentację podniesioną w odwołaniu a także załączył wydruki z konta "C. O." zamieszczonego na portalu społecznościowym.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 16 października 2024 r. o nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z 11 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium zauważyło, że teren na którym ma być zrealizowana przedsięwzięcie opisane we wniosku, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. SKO wyjaśniło, iż wnioskodawcy planują zmianę sposobu użytkowania budynku pełniącego funkcję garażu i magazynu (składu) i prowadzenie tam produkcji żywności - ciast, tortów, placków. Z dodatkowych wyjaśnień udzielonych przez wnioskodawców wynika, iż produkcja żywności będzie związana z prowadzeniem cukierni, co faktycznie można też powiązać ze świadczeniem usług w postaci przygotowywania posiłków na zamówienie. W tej sytuacji konieczne jest zatem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało, że obszar analizowany, wyznaczony w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, został prawidłowo określony. Granice obszaru rozciągają się w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości terenu objętego wnioskiem, na odcinek ten składa się front działki [...], przylegający do drogi publicznej w ciągu ul. [...]. Planowana inwestycja polega wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania części budynku z przebudową wnętrza, a zatem ten element inwestycji jest neutralny z punktu widzenia ładu przestrzennego. Inwestycja nie wpłynie na "zewnętrzne" cechy zabudowy. W konsekwencji ustalenia analizy dotyczące linii zabudowy na działkach sąsiednich, wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich są zbędne. Wynik analizy pozwala na stwierdzenie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowego sposobu użytkowania budynku w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej oraz usługowej na działce [...]. Według Kolegium zgodzić się należy, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu z funkcji garażu na prowadzenie usług gastronomicznych nawiązuje do już istniejącej funkcji usługowej oraz mieszkalnej w obszarze analizowanym. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego (garażu) na lokal gastronomiczny nie będzie godziła w zabudowę mieszkaniową znajdującą się w sąsiedztwie. Tego rodzaju usługi mogą towarzyszyć zwartej zabudowie mieszkaniowej na terenach miasta i jest to do pogodzenia z funkcją mieszkaniową istniejącą w obszarze analizowanym. Lokal gastronomiczny, czyli serwujący posiłki na miejscu lub prowadzący tylko sprzedaż na wynos, może służyć bowiem wszystkim, nie wyłączając mieszkańców z okolicy. Kolegium uznało zatem, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Spełnione są także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej w ciągu ul. [...] na dz. [...]; teren inwestycji posiada uzbrojenie które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego o czym świadczą dokumenty zebrane w aktach sprawy; grunt działki [...] nie jest użytkiem rolnym i w związku z tym nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu uwag dotyczących działalności prowadzonej w omawianym budynku zauważono, że w tym przypadku nie doszło do wykonania robót budowlanych ingerujących w formę architektoniczną budynku zatem nie wchodzi w grę wdrożenie postępowania legalizacyjnego określonego w przepisach ustawy Prawo budowlane w art. 48-50. Ponadto z materiału dowodowego wynika, iż o sprawie rzekomej samowoli budowlanej został poinformowany P. I. N. B. w [...], który nie stwierdził podstaw do podjęcia czynności ukierunkowanych na konieczność legalizacji samowoli budowlanej. Z kolei ewentualne uciążliwości jakie mogą wystąpić w związku z prowadzeniem lokalu gastronomicznego czy też punktu sprzedaży posiłków (hałas, zapachy z kuchni, zwiększony ruch osób, pojazdów etc.) nie są przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku wystąpienia takich uciążliwości, które w świetle prawa cywilnego są immisjami, drogą prawną do ich zwalczania dla stron jest droga cywilnoprawna oparta na art. 144 Kodeksu cywilnego. A. D. i T. D. ( Skarżący, Strona) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, iż inwestycja została zrealizowana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Cukiernia działa jawnie w przedmiotowym budynku już od ponad trzech lat. Tym samym miała miejsce samowola budowlana. Zaznaczono, iż inspektor nadzoru budowlanego kontrole obiektu przeprowadził w dniu w którym cukiernia nie działa ( poniedziałek). Organy pomijają przedkładane przez Skarżących dowody wskazujące na to, iż cukiernia już od dawna funkcjonuje. Podniesiono, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji naruszyło określone w K. P. A. zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, gdzie organ powinien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zasadę zapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium toczącego się postępowania oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Według Skarżących Burmistrz powinien odmówić lokalizacji punktu produkcyjno-handlowego, gdyż taki charakter ma prowadzona w tym miejscu działalność, a nie taką, jaka jest określona we wniosku, gdyż miejsce to jest elementem osiedla składającego się z domów jednorodzinnych oddzielonych od chodnika pasem zieleni, a sam chodnik również oddzielony jest pasem zieleni od drogi powiatowej i prowadzenie takiej działalności w takim miejscu całkowicie nie pasuje do charakteru tego miejsca, także z uwagi na niewielką powierzchnię nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty wnioskiem oraz ze względu na brak na tym obszarze miejsc parkingowych, gdyż ta część gminy nie była przeznaczona do prowadzenia działalności produkcyjnej, handlowej i usługowej. Umiejscowienie tego budynku w tym konkretnym miejscu, w granicy nieruchomości sąsiedniej od strony podwórza oraz na tym konkretnym osiedlu wyłącza możliwość prowadzenia w nim działalności gospodarczej. Jest to osiedle o charakterze mieszkaniowym przeznaczonym do mieszkania i wypoczynku osób, a nie prowadzenia działalności gospodarczej, która skoncentrowana jest w innych częściach miasta. Podniesiono, też że prowadzona w budynku działalność nie jest działalnością usługową. Mieści się w nim cukiernia, a więc prowadzona jest działalność produkcyjna i handlowa w formie zakładu gastronomicznego. Wielkość produkcji w działającej cukierni nie ma przy tym znaczenia, gdyż w tym miejscu prowadzenie cukierni jest wykluczone z uwagi na charakter tego miejsca i panujący na nim ład przestrzenny, a przede wszystkim przez brak koniecznej dla takiej działalności infrastruktury, w szczególność istnienia miejsc parkingowych. Zdaniem Skarżących Burmistrz powinien brać również pod uwagę interes społeczny, gdyż postępowanie administracyjne ma charakter prewencyjny, a jego celem jest niedopuszczenie do powstania okoliczności, które będą skutkować naruszeniami prawa. Tymczasem samochody klientów cukierni parkują na zjeździe do posesji, ale gdy zabraknie już na nim miejsca, kolejne parkują na trawniku i chodnikach. [...] z uwagi na takie warunki, występujące w tym miejscu, jeżdżą również po chodnikach, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia pieszych oraz rowerzystów. Działalność w postaci cukierni jest w jednym momencie skierowana do nieokreślonej liczby osób, a działka z uwagi na jej wielkość oraz osiedle z uwagi na jego charakter, nie są do tego przystosowane. Działalność produkcyjno-handlowa w formie zakładu gastronomicznego w tym konkretnym miejscu prowadzona być nie może. Z całą pewnością naruszałaby również powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 144 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powinien powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystnie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Celem wydania decyzji administracyjnej jest do takiej sytuacji nie dopuścić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - zwanej dalej" "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 października 2024 r. nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrz [...] decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. Nr [...] o warunkach zabudowy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu decyzja organu II instancji została wydana co najmniej przedwcześnie, bo bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na jej wynik. Organy obu instancji uchyliły się bowiem od jednoznacznego wyjaśnienia, czy w czasie procedowania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - cukiernia wraz z przebudową, inwestycja ta była już zrealizowana (w całości albo w istotnej części). Trzeba zauważyć, iż wniosek Inwestorów o wydanie warunków zabudowy został złożony 17 czerwca 2021 ( data wpływu do organu), a ostateczna decyzja w tym przedmiocie została wydana dopiero przez SKO w dniu 16 października 2024 r., tymczasem już w piśmie z dnia 20 sierpnia 2022 r. A. D. i T. D. podnosili, że przebudowa przedmiotowego budynku już nastąpiła, a cukiernia funkcjonuje. Skarżący konsekwentnie podnosili w kolejnych pismach, iż Inwestorzy prowadzą w przedmiotowym budynku cukiernię. Z kolei do pisma z 22 września 2024 r., A. D. załączył wydruk z konta "C. O." zamieszczonego na portalu społecznościowym, które wskazują, iż przy ul. [...] w [...] działa sklep ze słodyczami o nazwie "C. O.", w którym sprzedawane są m.in. wyroby cukiernicze. Mimo to organy obu instancji kwestii tej ostatecznie nie wyjaśniły, opierając się na informacji z dnia 19 sierpnia 2022r. pochodzącej od P. I. N. B. w [...], iż na dzień 23 maja 2022 r. organ nadzoru nie stwierdził użytkowania przedmiotowego budynku, w tym prowadzenia działalności produkcyjno-handlowej w postaci zakładu gastronomicznego (cukierni). SKO uznało przy tym, że skoro nie doszło do robót budowlanych ingerujących w formę architektoniczną budynku to kwestia prowadzonej w tym budynku działalności nie może być przeszkodą dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przedsięwzięcia. Konieczność uzyskania takiej decyzji w celu przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Jest to konsekwencją zamysłu ustawodawcy, który dąży do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji lokalizacyjnej jak największej liczby sytuacji W myśl art. 59 ust. 1 in principio u.p.z.p.z ( w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) zamiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba zauważyć, iż także w dacie złożenia wniosku przez Inwestorów przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jest przy tym niekwestionowaną zasadą (początkowo uznawaną za absolutną, tj. niedopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego (por. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2016 r., IV SA/Po 1028/15 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: publ. baza CBOSA ). Dość tylko zauważyć, że wynika to zarówno z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy, jak i z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje jedynie podstawowe parametry, które wskazują przyszłemu inwestorowi jaki obiekt budowlany może w przyszłości być zrealizowany, o ile inwestor spełni inne jeszcze warunki i uzyska pozwolenie na budowę lub dokona stosownego zgłoszenia. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować lub jak może dany teren użytkować bez obrazy przepisów prawa (patrz wyrok NSA z 17 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 825/22 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie przyjmuje się, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA: z 19 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OSK 223/20). W szczególności oznacza to, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustaw z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższe stanowisko należy odpowiednio odnieść do sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz nakładanego w związku z tym obowiązku przedłożenia decyzji warunkach zabudowy przewidzianego w art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Również w takim przypadku ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji (zmiany sposobu użytkowania) jest możliwe tylko na potrzeby i w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na stanowisko wyrażone w decyzji SKO, trzeba też zauważyć, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3. Niewątpliwie zmian sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na obiekt w którym prowadzona jest produkcja i sprzedaż wyrobów cukierniczych (cukiernia) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego chociażby z uwagi na zamianę warunków higieniczno-sanitarnych. W kontrolowanej sprawie, pomimo zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, organy obu instancji nie wyjaśniły jednoznacznie, czy wniosek Inwestora nie dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jeśli tak, to kiedy nastąpiła jej realizacja oraz czy w odniesieniu do niej nie toczy się już postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, ani czy w ramach takiego postępowania PINB nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, iż pismo PINB w [...] z 19 sierpnia 2022 dotyczyło stanu faktycznego ustalonego przez ten organ w maju 2022 r., tymczasem ostateczna decyzja o warunkach zabudowy została wydana dopiero w październiku 2024 r. Według Skarżących w międzyczasie Inwestorzy zrealizowali inwestycję, zmienili sposób użytkowania przedmiotowego budynku i rozpoczęli w nim działalność polegającą na produkcji i sprzedaży wyrobów cukierniczych. Potwierdzenie zgłaszanych przez Skarżących okoliczności oznaczałby, iż przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Inwestorzy zrealizowali już inwestycję, której dotyczył ich wniosek. Takie działanie organów nie może zasługiwać na aprobatę, jako że wyjaśnienie powyższych kwestii ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowości kontrolowanego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uznać zatem należy, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż w przedmiotowej sprawie kwestią wtórną jest ustalenie czy planowana ( o ile nie zrealizowana już) przez Inwestorów zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cukiernię, w której będą produkowane i sprzedawane wyroby cukiernicze, stanowi działalność usługową, czy też produkcyjno-handlową. Należy bowiem zauważyć, iż przez kontynuację funkcji, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p rozumie się nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021; kom. do art. 61; oraz wyroki NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2023 r. o sygn. akt II OSK 3301/20 "co do zasady należy przyjąć, że osiedle domów jednorodzinnych powinno być oddzielone od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.(...) Dopuszczalna jest jednak budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, np. sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter. Obiekty o takiej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa." Niewątpliwie obiekt tego rodzaju, z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, nie może godzić w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Nowa zabudowa usługowa, czy handlowa na terenie zabudowy jednorodzinnej powinna stanowić uzupełnienie (np. sklep osiedlowy), a nie zaprzeczenie dotychczasowej funkcji terenu (np. sklep wielkopowierzchniowy). W świetle powyższych uwag jest niewątpliwe, że lokalizacja obiektu o nowej funkcji wymaga szczegółowej analizy obejmującej wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przedstawienia konkretnej koncepcji, co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. Z przedłożonych przez Inwestorów w dniu 11 sierpnia 2022 r. dokumentów wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obejmuje część budynku gospodarczego i dotyczy pow. około 43 m2 . Na tej powierzchni znajdować się mają pomieszczenia produkcji cukierniczej ( łącznie około 17,8 m2), zmywalnia ( 3,50 m2) , pomieszczenia socjalne i pomocnicze ( 8,85 m2) oraz pomieszczenie obsługi (12 m2). Inwestor w tej części budynków zamierzał prowadzić działalność polegająca na wypieku ciast, tortów oraz placków. Tak opisanej działalności produkcyjnej i handlowej realizowanej, co istotne, na stosunkowo niewielkiej powierzchni nie można uznać za działalność na tyle uciążliwą, aby nie mogła być uznana za niewpisujacą się jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Charakter tej działalności, która co do zasady nakierowana jest na zaspokajanie potrzeb bytowych głównie, choć nie tylko, lokalnego grona mieszkańców, przy jednoczesnej stosunkowo niewielkiej skali produkcji ( na co wskazuje chociażby niewielka powierzchnia przeznaczona pod produkcje wyrobów cukierniczych) można porównać do tego rodzaju lokalnej działalność jak np. małopowierzchniowy sklep osiedlowy, apteka, fryzjer, gabinet lekarski, stomatologiczny czy urząd pocztowy. Stąd też dla oceny czy tego typu i rozmiarów działalność wpisuje się w kontynuację zastanej funkcji mieszkaniowej danego terenu nie ma znaczenia jej ostateczna klasyfikacja jako działalność stricte usługowa, usługowo-handlowa, czy też produkcyjno-handlowa. Wyrażoną w tym zakresie przez organu odwoławczego ocenę należy uznać za prawidłową. Trzeba też zauważyć, iż z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub innej zgody budowlanej, na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany, także z uwagi na charakter planowej w nim działalności, spełnia warunki techniczne dotyczące np. zacienienia, hałasu, czy ochrony przeciwpożarowej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt [...] sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt [...] sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do wskazanych wyżej okoliczności wymagających jeszcze wyjaśnienia. I w zależności od wyniku poczynionych ustaleń podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. SKO winno przy tym odnieść się także do podnoszonej w odwołaniu, a całkowicie pominiętej w zaskarżonej decyzji z 14 października 2024 r, kwestii ustalenia minimalnej licznych miejsc parkingowych.