II SA/Po 802/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009r. sprawy ze skargi G.i J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], Znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500-,zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska II SA/Po 802/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nakazał malż. G. i J. O. rozbiórkę wiaty – obiektu gospodarczego o wymiarach około [...] m na działce [...] w miejscowości P. pobudowanego w 1998r. bez wymaganego prawem pozwolenia. Z uzasadnienia wynikało, że organ nadzoru budowlanego działając na wniosek M. K. wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowanego budynku gospodarczego na opisanej działce. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało [...]listopada 2007r. G. i J. O. w dniu 31 grudnia 2007r. wnieśli o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Wniosek ten na wezwania organu został uzupełniony o ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenie o braku sprzeciwu organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r. Nr 99 poz. 665) i na podstawie opisanej w decyzji korespondencji z Wójtem Gminy P. ustalił, że budynek gospodarczy narusza przepisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Równocześnie organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza, zdaniem organu, legalizację budowy co było powodem orzeczenia nakazu rozbiórki. Odwołanie od decyzji złożyli G. i J. O., domagając się jej uchylenia. W odwołaniu podkreślono, iż wzniesiony obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a ustalenie przeciwne organu jest sprzeczne z prawem. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, ze w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r. Nr 99, poz. 665). Z brzmienia art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepisów art. 48 i 49b nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. W związku z tym należy wywieść, że z dniem 1 stycznia 2008r. do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 sierpnia 2008r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, należy na powrót stosować przepisy art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wobec powyższego organ II instancji nakazał organowi II instancji przeprowadzenie postępowania w trybie tych przepisów z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., który orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 1994r. – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem istnieje możliwość, że w toku postępowania legalizacyjnego inwestor uzyska decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli G. i J. O. domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie winna mieć zastosowanie ustawa z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. We wskazanym w ustawie terminie, inwestor ma obowiązek złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie a nie uzyskać decyzję. Nieuprawnione jest w ocenie skarżących odsyłanie zainteresowanych do przepisów prawa budowlanego w zakresie odpłatnej legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na motywy swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istotą toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest wykładnia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 powyższego artykułu do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 01 stycznia 1995 r. ustawy Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003, osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane – lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK – A 2006, nr 9, poz. 124, orzekł on o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Bezsprzecznym jest, że przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. odnosi się wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy 01 stycznia 1995 r. a 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 01 stycznia 2008 r. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 10 maja 2007 r. została opublikowana w dniu 05 czerwca 2007 r. Przewidziany w art. 6 powyższej ustawy 14 dniowy okres vacatio legis spowodował, że weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. W tym miejscu konieczne jest odwołanie się do przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., gdzie Trybunał wskazał, iż zwolnienie z opłaty legalizacyjnej nie może być uzależnione od etapu procedury administracyjnej. Zdaniem Trybunału zwolnienie od konieczności ponoszenia powyższej opłaty nie może być zależne od rozmaitych czynników wpływających na szybkość procedury administracyjnej, które nie pozostawały w związku z treścią unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej ani nie zależały od zainteresowanych. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. wskazać należy, że kwestia, czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 01 stycznia 2008 r. mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań. Sam ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 10 marca 2007 r. dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, a więc określonej w art. 7 kpa zasady praworządności mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie zakończyłoby się do dnia 01 stycznia 2008 r. W konsekwencji zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 01 stycznia 2008 r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji. Jedynie wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., zgodnie z którą przepisów art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 01 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość, bowiem strona ma prawo do niewadliwego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego a także do honorowania jej praw (wyrok z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 988/06). Jakakolwiek inna wykładnia art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. prowadziłaby do arbitralności postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, pozostawiając kwestię zwolnienia z opłaty legalizacyjnej jedynie szybkości prowadzonego postępowania, niezależnie od nadrzędnych zasad procesu administracyjnego takich jak: praworządność, pewność prawa, zaufanie obywatela do państwa czy konieczność poszanowania sprawiedliwości proceduralnej. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie do pogodzenia z założeniami państwa prawnego jest takie ukształtowanie przepisów prawa, które przenosi na jednostkę skutki zaniedbań lub nieprawidłowości ze strony prawodawcy lub organów administracji państwowej (wyrok z dnia 14 lutego 1992 r., sygn. akt III SA 1200/91, Wokanda 1992, nr 6, poz. 21). Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust 3 powyższego artykułu, w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 – 49b ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższa wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w samej redakcji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Sąd zwraca uwagę, że treść powyższego artykułu nie wskazuje, aby do dnia 01 stycznia 2008 r. postępowanie legalizacyjne miało zostać zakończone decyzją lub też prawomocną decyzją, pomijając tą kwestię i ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepisów art. 48 – 49b "nie stosuje się" do dnia 01 stycznia 2008 r. Podkreślić raz jeszcze należy, że w świetle niezwykle krótkiego okresu obowiązywania powyższej ustawy, tylko wykładnia umożliwiające realne korzystanie z prawa podmiotowego jednostki, jakim jest możliwość legalizacji obiektu budowlanego bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jest do pogodzenia z zasadą pewności prawa. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez nakazanie prowadzenia postępowania w trybie art. 48 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zebrany przez organy materiał dowodowy w zakresie zgodności dokonanej samowoli z obowiązującym w dniu budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego okazał się niewystarczający. Organ I instancji nie uzasadnił dokonanej oceny w zakresie zgodności budowy z założeniami planu. Powołanie się na korespondencję z wójtem nie jest uzasadnione, ponieważ zgoda wójta lub jej brak nie jest przesłanką rozstrzygnięcia. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia przepisu 7, 77, 107 § 3 Kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]maja 2008r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować ustawę z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i dokonać oceny czy obiekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy tak jak przewiduje przepis art. 3 ust. 4 pkt 2. Podkreślić należy, że oceny zgodności budowy z miejscowym planem dokonuje organ I instancji a nie wójt. Jedynym źródłem oceny mogą być przepisy miejscowego planu. Organ winien mieć na uwadze ocenę funkcji obiektu i jej stopień uciążliwości dla otoczenia. W przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 3 ust. 5 powołanej ustawy organ winien rozważyć nałożenie obowiązku usunięcia naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska MP