II SA/Po 803/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Prezydenta Miasta P. po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z prowadzonym postępowaniem, w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 71a ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2012r. uchylającą decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ustalił po rozpoznaniu wniosku Pani I. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkalny i przebudowie elewacji, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz 6, obręb P., położonej w P. przy ul. [...]. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła Pani I. Ł. wskazując, iż przedmiotowa decyzja jest oparta na błędnych ustaleniach faktycznych mających wpływ na podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie Strona postępowania wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2013r. w całości i orzeczenie, iż przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez organ I instancji w trybie postępowania po zgłoszeniu budowy w rozumieniu art. 32 Prawa budowlanego oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (Dz. U. z 1995r. Nr 10 , poz. 46). Alternatywnie Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Precyzując swe zarzuty odwołująca się wskazała, iż nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013r. w takim zakresie. Uzasadniła swój zarzut tym, że przedstawiciel nadzoru budowlanego błędnie określił tryb postępowania w sprawie oraz treść i kierunek wniosków. Ponadto - w ocenie odwołującej się - błędne są twierdzenia organu I instancji o legalizacji przedmiotowej inwestycji. Podniosła, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013r., organ prowadzący postępowanie w sprawie nie przeprowadził "wizji terenowej planowanej inwestycji". P. tym odwołanie od powyższej decyzji - oparte na tożsamych argumentach - złożył p. S. Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2016r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Spełnione muszą być przesłanki wskazane w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest. zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego: Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 ww. ustawy zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy). Jednocześnie ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ustaleń, w tym także w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji budynku lub obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb, jakie zaspokaja, i aktualny sposób jego użytkowania. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala dopiero organowi na dokonywanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 ww. ustawy . Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Załącznik do decyzji jest jej integralną częścią. Wyniki analizy urbanistycznej muszą zatem zawierać zarówno oznaczenie decyzji jak i podpis organu lub osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzja organu I instancji nie spełniająca tych wymogów rażąco narusza wskazane wyżej przepisy jak i art. 107 § 1 k.p.a., mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywani ich kopii. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ odwoławczy przyjął, że z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje występujące w obszarze analizowanym. Zatem zmiana sposobu zagospodarowania parteru wnioskowanego budynku nie będzie miała wpływu na kubaturę budynku, ani na sposób zagospodarowania działki i oddziaływania na sąsiednią zabudowę. Wnioskowana funkcja mieszkaniowa pozostaje w zgodzie z istniejącą funkcją na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało na możliwość ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie, co do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt sprawy wbrew zarzutom odwołania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011r. nakazał p. I. Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. l i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Może być ona nadto wydana dla więcej niż jednego wnioskodawcy. Strony niniejszego postępowania zostały zawiadomione w trybie art. 10 kpa zarówno o wszczęciu, jak i o zakończeniu postępowania. Tym samym należy więc uznać, że organ administracji publicznej podjął zgodnie z art. 7 kpa niezbędne działania dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony w całości, co czyni w konsekwencji zadość postanowieniom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. wniosła Pani I. Ł. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 71 ustawy Prawo budowlane, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż w ramach zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego skarżąca zamierzała przeprowadzić prace, dla których koniecznym byłoby wydanie pozwolenia na budowę; b) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy organ winien, ze względu na treść oraz zakres wniosku skarżącej- wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. naruszenie przepisów postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało w szczególności na naruszeniu następujących przepisów: a) art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez brak weryfikacji, przez organ odwoławczy wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w ramach którego przekroczone zostały granice sprawy administracyjnej skarżącej, a to za sprawą nieuzasadnionej modyfikacji treści złożonego przez nią wniosku; b) art. 78 w zw. z art. 79 kpa oraz art. 28 kpa poprzez brak uznania za niezasadne: braku przeprowadzenia wizji lokalnej na nieruchomości skarżącej, jak również dopuszczenia do postępowania osoby (np. P. R. G.) i przyznanie mu praw strony, pomimo nie istnienia ku temu przesłanek natury procesowej (zgodnie ze złożonymi przez skarżącą wnioskami); c) art. 140 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca argumentowała, że organy administracji I i II instancji przekroczyły granice sprawy administracyjnej, w nieuzasadniony sposób modyfikując treść wniosku skarżącej, nie przeprowadziły wniosków dowodowych oraz dopuścił do udziału w sprawie osobę, która nie powinna być stroną po myśli art. 28 kpa. Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył dyspozycję art. 71 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Złożony bowiem przez skarżącą wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku położonego na nieruchomości stanowiącej jej własność nie zawierał w swoim zakresie prac, do wykonania których niezbędne byłoby uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wcześniej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest tak dlatego, iż w przypadku treści oraz zakresu wniosku skarżącej zmiana sposobu użytkowania budynku nie powodowałaby zmian co do warunków: bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy też wielkości lub układu obciążeń. W takiej sytuacji, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny oraz judykatury, rzeczona zmiana sposobu użytkowania nie mogła skutkować koniecznością, czy też możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo tego skarżona decyzja w swoim uzasadnieniu nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżącą rozstrzygnięciu organu I instancji - co czyni ją tym bardziej wadliwą, a przy tym konieczną do usunięcia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w piśmie z 7 lutego 2017r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismo procesowe w sprawie wniósł również uczestnik postępowania R. G.. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawili się uczestnicy R. G. i M. G. osobiście oraz skarżąca I. Ł.. Skarżąca wnosiła i wywodziła, jak w skardze, podkreśla, że między nią a uczestnikami państwem Gołębieskim trwa spór sąsiedzki od ponad 10 lat. W jej ocenie uczestnicy nadużywają swoich praw i blokują jej różne inwestycje np. nie zgadzali się na zorganizowanie pomieszczenia rehabilitacyjnego dla niepełnosprawnego syna skarżącej. Podkreśla, że nie dokonała przebudowy w budynku gospodarczym, postawiła tylko ściankę działową z "nidygipsu" w tym samym miejscu, gdzie istniała wcześniej ściana z pustaków. Do protokołu rozprawy podała: Ja nie zmieniłam sposobu korzystania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Nadal ten budynek jest budynkiem gospodarczym i tak chcę go użytkować. W tym budynku mam letnią kuchnię, składam tam owoce, warzywa, robię w tym budynku zaprawy, w letniej kuchni. W pomieszczeniach na górze budynku przechowywane są rzeczy córki. Ponadto chcę, aby w tym budynku na górze znajdowało się pomieszczenie rehabilitacyjne dla syna, zaś na dole mieszkanie dla syna. W tym miejscu skarżąca oświadcza, że chce, żeby budynek miał funkcję mieszkalną, a mówiąc o funkcji gospodarczej pomyliła się. Mieszkanie dla syna chciałaby zorganizować w pomieszczeniu letniej kuchni. Skarżąca wyjaśniła, że po decyzji WINB z [...].09.2016 roku o uchyleniu decyzji I instancji PINB nie podjął żadnych czynności. Skarżącej okazano wniosek z 31.03.2011 roku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca potwierdza, że jest to wniosek sporządzony i podpisany przez nią, skarżąca podtrzymuje ten wniosek i chciałaby zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny, przy czym, budynek mieszkalny powinien mieć pomieszczenie rehabilitacyjne dla syna. Uczestnik R. G. oświadcza, że wnosi o oddalenie skargi skarżącej. Oświadcza, że przedmiotowy budynek jeśli chodzi o parter jest wynajmowany, natomiast góra jest przez skarżącą zamieszkiwana. Dolna cześć budynku jest wynajmowana na mieszkanie i w jego ocenie cały budynek jest zamieszkiwany. Uczestniczka postępowania M. G. wnosi o oddalenie skargi. Oświadcza, że gdyby przedmiotowy budynek był zamieszkiwany tylko przez skarżąca, to nie mieliby nic przeciwko temu, ale gdy budynek jest wynajmowany jest to dla nich uciążliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał w niniejszej sprawie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydawana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o numerze ewidencyjnym [...], arkusz 6, obręb P. w poznaniu, przy ul. [...]. W pierwszej kolejności sprecyzować należy, że niniejsze postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego, który jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto w budynku tym wykonano roboty budowlane polegające na wzniesieniu ścianek działowych, zatem dokonano przebudowy budynku, która ostatecznie doprowadziła do zmiany sposobu jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny. Okoliczność tą ostatecznie na rozprawie przed Sądem potwierdziła sama skarżąca przyznając, że wprawdzie budynek wykorzystywała na gospodarczy, ale chce by był to budynek mieszkalny. Wobec powyższego w toku postępowania nadzorczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ostateczna decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma istotne znaczenie dla wydania przez organy nadzoru budowanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z uwagi na konieczność ustalenia możliwości legalizacji zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku będącego we władaniu skarżącej. Z tego właśnie powodu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z [...] września 2016r., przedłożoną przez samą skarżącą, uchylił decyzję organu I instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego, tj. gospodarczego sposobu użytkowania budynku użytkowanego jako mieszkalny, albowiem istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego, co wymaga zasadniczych działań po stronie organu I instancji i uzupełnienia postępowania administracyjnego. Skarżąca, po okazaniu jej wniosku z 31 marca 2011r., potwierdziła też przed Sądem, że samodzielnie złożyła i podpisała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i wniosek ten podtrzymała. W sprawie toczą się zatem dwa odrębne postępowania jedno prowadzone przez organy nadzoru budowanego oraz drugie - w niniejszej sprawie - o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu podkreślić należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności wskazujące, że nie dokonała ona żadnych robót budowlanych stanowiących przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę stanowią przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowanego prowadzących postępowanie w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego budynku. Zarzuty, że skarżąca nie dokonała przebudowy nie mogą być skutecznie podnoszone w niniejszym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, gdyż dotyczą innego rodzaju zagadnień, których nie bada się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność zastosowania art. 71a ustawy z 4 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) jest przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i po jego zakończeniu przed organami może być przedmiotem odrębnej kontroli przez sąd administracyjny. Wobec tego toku mniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy Sąd nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego w trybie przepisów budowlanych. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącej dotyczące przekroczenia przez organy granic sprawy administracyjnej. W ocenienie Sądu wydana decyzja o warunkach zabudowy w istocie jest korzystna dla skarżącej, gdyż prowadzi do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, co jest ostatecznym celem skarżącej, jak to również podkreślała na rozprawie przed Sądem. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Może być ona nadto wydana dla więcej niż jednego wnioskodawcy. Dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 ustawy w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej 1 działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy przy tym wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Należy przy tym podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Organy prawidłowo ustaliły obszar analizowany w odległości 50 m wokół przedmiotowej działki inwestycyjnej [...], przy jej szerokości 11m, zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych oraz geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Zatem analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organy objęły wszystkie zabudowy zlokalizowane na całym ustalonym obszarze analizowanym. W oparciu o tak ustalony obszar analizowany organy ustaliły, że na jego terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa bliźniacza wraz z budynkami gospodarczymi jednokondygnacyjnymi. Przedmiotowy budynek gospodarczy jako jedyny jest dwukondygnacyjny. Jakkolwiek istotne jest to, czy projektowana zabudowa kontynuuje istniejącą na terenie analizowanym funkcję zabudowy mieszkalnej. Organy słusznie przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny taką funkcję kontynuuje, a jej parametry odpowiadają parametrom istniejącej zabudowy mieszkalnej, spełniony jest zatem warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Następnie organy I i II instancji dokonały szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów, co do parametrów technicznych zabudowy z uwzględnieniem §4 - §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zaznaczając, że zmiana sposobu użytkowania nie będzie miała wpływu na kubaturę, ani na sposób zagospodarowania działki. Przyjęto, że parametry dotyczące nowej zabudowy nie ulegają zmianie, ale ustalono w analizie, że kontynuują one cechy, parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnione są także pozostałe warunki - zapewniony jest dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] poprzez istniejący zjazd, istnieje możliwość zaopatrzenia w media z sieci infrastruktury technicznej poprzez istniejące przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne, energetyczne. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015, poz. 909 ze zm.). Odnosząc się do podniesionych zarzutów skargi Sąd zauważa, że organy prawidłowo ustalił też strony postępowania. Stronami postępowania są bowiem właściciele działek znajdujących się na terenie oddziaływania inwestycji. Oznacza to właścicieli nie tylko działek bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącej, ale także położonych w dalszym sąsiedztwie, jeżeli inwestycja skarżącej oddziałuje również i na dalsze nieruchomości. W toku niniejszego postępowania organy słusznie przyjęły, że stroną postępowania są właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącej nr [...], zwłaszcza Państwo G. , gdyż budynek gospodarczy skarżącej znajduje się w bliskiej odległości od granicy działki skarżącej właśnie z ich działką nr [...]. Tym samym, przyjąć należy, że organ administracji publicznej I instancji, a za nim organ odwoławczy, podjęły zgodnie z art. 7 K.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że stronom zapewniono czynny udział w toku postępowania w szczególności przez składanie zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Wreszcie, opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 §3 K.p.a. W ocenie Sądu, wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza odpowiada prawu. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić, jak Sąd orzekł w wyroku.