II SA/Po 804/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska II SA/Po 804/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 kpa. oraz § 14 uchwały nr XXXIV/402/2001 Rady Miejskiej z dnia 30 V 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J., dla działek położonych przy ul. [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]- powierzchnia zmiany [...]ha, z terenów upraw polowych i upraw polowych stanowiących rezerwę dla działalności gospodarczej na tereny aktywizacji gospodarczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i komunikacji, Burmistrz Miasta i Gminy ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] , o pow. [...] m2, oraz w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...]o powierzchni [...] m2. Obydwie nieruchomości położone są w J. i stanowią własność firmy "A" sp. z o.o. Organ wskazał, że cytowaną uchwałą Rada Miejska wprowadziła jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Wartość gruntu objętego planem wzrosła z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego z upraw polowych na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Obliczając zmianę wartości gruntu organ wskazał, że zgodnie z art. 10 pkt 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492) uchylono przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upoważniał do odliczenia od renty planistycznej nakładów poniesionych przez właściciela gruntu. Zdaniem Burmistrza, od momentu wejścia w życie tej nowelizacji (tj. od 22 IX 2004 r.), żadne nakłady nie podlegają odliczeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka "A" wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie nowej decyzji ustalającej, iż na poczet wymierzonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczeniu podlega wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy z uwzględnieniem faktu dokonania przez Skarżącego nakładów podnoszących wartość nieruchomości. Zaskarżonej decyzji Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania do państwa i tworzonego przezeń prawa (zasady ochrony praw nabytych) oraz zasady nie działania prawa wstecz, a także naruszenie art. 7 kpa., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, art. 9 kpa. poprzez nieudzielanie informacji o stanie faktycznym i prawnym, a także art. 12 kpa. i art. 35 kpa. poprzez nieuwzględnienie nakazu szybkości w załatwianiu spraw. Odwołująca się zarzuciła również, że organ I instancji naruszył przy wydaniu decyzji art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 X 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 kpa. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i mogą rozstrzygać sprawy jedynie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Skoro w dniu tym nie obowiązywał art. 37 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to nie było możliwości jego uwzględnienia. Organ II instancji zauważył, że zarzut naruszenia norm konstytucyjnych wyrażony w odwołaniu dotyczy w zasadzie niewprowadzenia przez ustawodawcę przepisów przejściowych w ustawie z dnia 28 XI 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw. Organy administracji nie są jednak uprawnione do samodzielnego kreowania takiej normy. Zasada niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych dotyczy organów stanowiących a nie stosujących prawo. W tej sytuacji organ uznał również za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Spółka "A" wniosła skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ewentualnie o ich uchylenie. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP. Zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa gwarantuje ochronę przed nagłymi i nieprzewidywalnymi zmianami prawa, które podważają podstawowy cel, jakim jest regulowanie zachowań zainteresowanych podmiotów. Spółka podniosła, że w dniu wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy z [...]. Skarżąca była uprawniona do pomniejszenia opłaty o wartość nakładów. Zmiana stanu prawnego z dniem 22 września 2004 r. nie może zmienić tego uprawnienia. Prawem słusznie nabytym przez Skarżącą w momencie wydania pierwotnej wadliwej z winy organu i uchylonej w całości decyzji, była możliwość pomniejszenia opłaty o wartość poniesionych nakładów. Zaskarżone decyzje wydane zostały wiec z naruszeniem prawa. Brak przepisów przejściowych nie ma - zdaniem Skarżącej - wpływu na uprawnienie odliczenia wartości nakładów, gdyż obowiązek organu administracji pomniejszenia opłaty o te nakłady zaktualizował się w oparciu o obowiązujący wówczas przepis. Okoliczności sprawy wskazują też zdaniem skarżącej Spółki na naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Zasada ta odnosi się bowiem do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną. Skarżąca zarzuciła również rażące naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano w tym kontekście, iż w sprawie należało "bezwzględnie stosować przepisy dotychczasowe", a wzrost wartości nieruchomości stanowiący podstawę do nałożenia opłaty (art. 36 ust. 4) nie może obejmować wzrostu wartości spowodowanej poniesionymi nakładami. Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 9 kpa) sprowadził się do stwierdzenia, iż organy administracji nie udzieliły informacji dotyczących postępowania w taki sposób, by Skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Spółka, dokonując nakładów, działała w przekonaniu, że po zbyciu nieruchomości opłata zostanie pomniejszona o wartość tych nakładów. Organy administracji nie wyjaśniły problemu rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 10 kpa argumentując, iż organy obu instancji nie informowały o uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 12 i art. 35 kpa polega -zdaniem strony skarżącej - na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło sprawę po upływie niespełna siedmiu miesięcy od złożonego od decyzji Burmistrza z [...] odwołania, a ponowną decyzję Burmistrz wydał po upływie niespełna dwóch miesięcy po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuciła, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego narusza rażąco przepis art. 107 kpa. W uzasadnieniu tym nie wskazano bowiem jakimi przesłankami kierowało się Kolegium nie uwzględniając zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Ponadto strona skarżąca stwierdziła naruszenie przepisu art. 139 kpa., jako że w wyniku wniesionego odwołania strona skarżąca utraciła przysługujące jej uprawnienie polegające na pomniejszeniu opłaty o wartość poniesionych nakładów. Skarżąca uznała, że wskazane przez nią naruszenia przepisów uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lub ewentualnie ich uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła (k. 53) w toku postępowania sądowego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492), w zakresie, w jakim ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych w związku z uchyleniem na mocy art. 10 pkt 4 lit. a przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 oraz Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 41) z art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są bowiem zgodne z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, której wysokość ustalana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wartość nieruchomości zależy przede wszystkim od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie nowego bądź zmiana istniejącego miejscowego planu może spowodować zarówno obniżenie jak i wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Mając to na uwadze powołana ustawa wprowadza mechanizm wzajemnych rozliczeń gminy z właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) dotkniętym skutkami zmiany porządku planistycznego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J. wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] i [...]) i to w ustalonej wysokości (odwołanie od decyzji z [...] oraz od decyzji z [...]. Spornym jest jedynie problem pomniejszenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowił, iż jednorazową opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) wskazany przepis utracił obowiązującą moc z dniem 22 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie stwierdziło, iż zgodnie z przepisem art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podstawowym miernikiem zgodności z prawem są przepisy ustawowe oraz wydane na ich podstawie w granicach udzielonego upoważnienia normatywne akty wykonawcze. Zaskarżone decyzje wydane z uwzględnieniem przepisu art. 37 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. nie mogą być więc uznane za niezgodne z prawem materialnym. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady niedziałania prawa wstecz. W tym zakresie należy stwierdzić, iż do podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego należy ochrona praw nabytych i to przede wszystkim z uwagi na zasadę zaufania w stosunkach miedzy obywatelem i państwem, a także ze względu na bezpieczeństwo polegające na pewności, że nabyte prawo podmiotowe nie zostanie w sposób nagły bez uzasadnionej przyczyny zniesione (lub ograniczone). Należy jednak mieć na uwadze, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że "ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw, nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki". Każda ingerencja w prawa nabyte wymaga jedynie dochowania "reguł przyzwoitej legislacji", co oznacza w szczególności, iż ustawa powinna umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej regulacji (OTK Nr 6/1996 str. 501-502). Ustawa z 28 listopada 2003 r. weszła w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia. Uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 - wbrew poglądowi Skarżącej - należy uznać za zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego, wynikającym z określonej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bezczynność organu administracji w wydaniu decyzji jest niewątpliwie naruszeniem określonego w art. 35 kpa terminu załatwienia sprawy administracyjnej i to niezależnie od przyczyn, które ją spowodowały. Należy wszakże wskazać, iż usuwaniu ewentualnych negatywnych następstw bezczynności służą określone środki prawne jak zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa), czy też w dalszym etapie skarga na bezczynność organu administracji. W świetle powyższych okoliczności trzeba przyjąć, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone decyzje naruszają standardy demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do przepisu art. 10 § 1 kpa zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą odstąpić przed wydaniem decyzji od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów z innych przyczyn, niż wymienione w § 2. Czym innym jest jednak stwierdzenie, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to w każdym przypadku prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji (lub postanowienia) możliwe jest w razie stwierdzenia, co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa: (prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby zatem nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Jednakże naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa w niniejszej sprawie nie miało żadnego wpływu na jej wynik. Skarżąca nie kwestionowała bowiem w toku postępowania administracyjnego wysokości opłaty i podstawy jej obliczenia. Domagała się jedynie jej pomniejszenia o wartość poniesionych nakładów. Zauważyć także należy, iż skarga nie przytacza żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że naruszenie omawianego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 139 kpa). W rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył wymogów powołanego przepisu, skoro organ pierwszej instancji nie pomniejszył opłaty o wartość nakładów. Organ odwoławczy nie wydał więc decyzji na niekorzyść Skarżącej, która wniosła odwołanie. Zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie Skarżąca słusznie podnosi, iż organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich podniesionych zarzutów odwołania, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczy bowiem problem w sprawie dotyczył stosowania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004 r. W tym zakresie organ administracji był związany zasadą bezpośredniego działania nowej regulacji, skoro ustawa z 29 listopada 2003 r. nie zawiera przepisów przejściowych. Wartość przedmiotowych działek (przed zmianą i po zmianie planu miejscowego) ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230 poz. 1924). Wbrew wywodom skargi przedstawiony operat nie "obejmuje wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonanymi nakładami". Autor operatu jednoznacznie wskazał, iż grunt po zmianie planu traktowany jest jako grunt nieuzbrojony (str. 10). Podstawą odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie może być podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w terminie określonym przepisem art. 12 i art. 35 kpa. Bezczynność organu administracji nie stanowi bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a ewentualne odszkodowawcze skutki tej bezczynności nie są rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 9 kpa organ administracji jest obowiązany do udzielania pomocy prawnej zarówno stronom jak i innym uczestnikom postępowania. Według strony skarżącej zarówno Burmistrz jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzielili niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących postępowania w taki sposób, by Skarżąca nie poniosła z powodu nieznajomości prawa. Skarżąca nie wykazała jednak, iż naruszenie tej zasady mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść zaś wnoszonych przez Skarżącą odwołań potwierdza znajomość przepisów prawa. Nie jest zasadne żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołany przepis stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie określonych przepisów prawa materialnego. Z kolei o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Stwierdzone uchybienia przepisów o postępowaniu administracyjnym nie miały jednak żadnego istotnego wpływu na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Co się tyczy wniosku Skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, Sąd wobec zajętego stanowiska wyrażonego wyżej w uzasadnieniu wyroku nie widzi zasadnych podstaw do takiego wystąpienia. Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska