II SA/Po 806/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. J. na d na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania I. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę altany. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie treści akt administracyjnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał I. J. rozbiórkę altany na działce stanowiącej ogród nr [...] (działka [...]) położonej na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] przy ul. [...] w S.. Od powyższej decyzji odwołał się I. J.. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Po 56/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. J. na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., natomiast wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił złożoną przez niego skargę kasacyjną (II OSK 2547/12). Pismem z dnia [...] maja 2015 r. I. J. wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 9 listopada 2011 r., [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej zwanej "K.p.a.") w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 528, dalej zwanej "ustawą z dnia 20 marca 2015 r."). W dniu [...] kwietnia 2016 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego dokonali kontroli na ogrodzie działkowym nr [...] i stwierdzili, że altana ogrodowa nie zmieniła się co do stanu jaki został przedstawiony w protokole z dnia 19 maja 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. w zw. z art. 104, 162 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia nakazu rozbiórki z dnia [...] lipca 2011 r. W motywach rozstrzygnięcia Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że z porównania zdjęć wykonanych w trakcie kontroli z dnia [...] kwietnia 2016 r. ze zdjęciami zawartymi w aktach sprawy [...] wynika, że stan altany objętej postępowaniem nie uległ zmianie. Altana po dokonaniu pomiarów miała powierzchnię zabudowy 58,46 m2, co wówczas uzasadniało podjęcie postępowania w ramach dokonanej samowoli budowlanej. Aktualnie obowiązuje ustawa z dnia 20 marca 2015 r., która spowodowała zalegalizowanie większości obiektów znajdujących się na ogrodach działkowych, jednak nie wszystkich. Wynika to z faktu, że doprecyzowano definicję altany działkowej z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.r.o.d."). Przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Ustawodawca nakazał organom nadzoru budowlanego w przypadku dotrzymania warunków, o których mowa w art. 2 pkt. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych umarzać postępowania, które wszczęto, a nie zakończono decyzją przed wejściem w życie ustawy. Tej samej regule mają podlegać altany, co do których nie wszczęto postępowania, a spełniają wymogi dotyczące powierzchni zabudowy i wysokości budynku. Inspektor Powiatowy wskazał dalej, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., na który powołał się I. J., pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia nie wykonanego nakazu rozbiórki altany. Przepis ten należy odczytywać w kontekście art. 4 ust. 1 ustawy, co prowadzi do wniosku, że wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej może dotyczyć tylko altan spełniających wymagania co do powierzchni zabudowy oraz wysokości. Końcowo Inspektor Powiatowy przypomniał, że w dotychczasowych postępowaniach ustalono, iż altana na działce I. J. ma 58,46 m2 powierzchni zabudowy, a aktualny stan obiektu nie uległ zmianie w stosunku do tego, jaki był w 2009 r. Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego złożył I. J.. W obszernych wyjaśnieniach wskazał między innymi, że organ nie przeprowadził analizy, czy obrys istniejącego budynku mieści się w zakresie wymiarów dopuszczalnych obecnymi przepisami prawa. Zwrócił też uwagę, że obiekt objęty postępowaniem składa się z altany, werandy i obiektu gospodarczego. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Inspektor Wojewódzki zlecił organowi pierwszej instancji w oparciu o art. 136 K.p.a. przeprowadzeni kontroli nieruchomości I. J. poprzez sporządzenie szkicu sytuacyjnego zawierającego opis poszczególnych części obiektu objętego nakazem rozbiórki, innych obiektów znajdujących się na działce oraz dokonanie ich pomiaru. Zlecono także ustalenie, czy od czasu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. inwestor wykonywał przy budynku roboty budowlane. Dnia [...] grudnia 2016 r. odbyła się kontrola, podczas której stwierdzono, że nie doszło do zmian w budynku w stosunku do stanu opisanego w 2009 r. W trakcie kontroli sporządzono szkic budynku znajdującego się na ogrodzie działkowym [...] z wyrysowanymi funkcjonalnymi częściami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach decyzji przywołał treść przepisów mających znaczenie w sprawie, a następnie wskazał, że z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu Powiatowego dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, że zabudowa działki [...] nie zmieniła się w stosunku do stanu opisanego dnia [...] maja 2009 r. Potwierdzają to szkice sporządzone podczas obu kontroli, a także wykonane fotografie. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił dalej, że skoro nie wykonano w budynku żadnych robót, to oznacza, że niegdyś ustalona jej powierzchnia zabudowy 58,46 m2 nie uległa zmianie. Wskazana wartość przekracza powierzchnię przewidzianą w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Uniemożliwia to stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2011 r. Inspektor Wojewódzki dodał, że nawet w przypadku odliczenia od powierzchni altany ewentualnej werandy o powierzchni 12 m2 altana w dalszym ciągu nie będzie spełniać wymogów do jej zalegalizowania. Odnosząc się do zarzutów I. J. dotyczących kwalifikacji altany jako różnych obiektów Inspektor Wojewódzki podkreślił, że kwestia ta była już badana w sprawie rozbiórkowej, w tym także kontrolowana przez sądy. Ustalono wówczas, że obiekt budowlany, który został uznany za altanę, ma 58,46 m2 powierzchni zabudowy. W skardze I. J. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o nakazanie organowi stwierdzenie wygaśnięcia nakazu rozbiórki z dnia [...] lipca 2011 r. W podniesionych zarzutach skarżący skoncentrował się na wykazaniu, że organy nie zbadały, czy obiekt objęty postępowaniem spełnia wymagania z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Zdaniem I. J. organy w istocie oparły się na ustaleniach z etapu postępowania rozbiórkowego, kiedy to obowiązywały inne wymagania dotyczące altan. Skarżący zarzucił też pracownikom Inspektoratu Powiatowego nie dopełnienie obowiązków polegające na zaniechaniu dokonania pomiarów dla każdej części obiektu budowlanego (altany, werandy, obiektu gospodarczego) w sposób odrębny, pomimo iż kontrolerzy narysowali szkic obiektu budowlanego z podziałem na altanę, wiatrołap (werandę) i obiekt gospodarczy (na rysunku oznaczony jako część gospodarcza). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., w przypadku gdy ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1 [spełniającego wymogi uznania go za altanę działkową – uw. Sądu, zob. niżej], wydana przed dniem wejścia w życie ustawy, nie została jeszcze wykonana, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał tę decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. W myśl art. 2 pkt 9a u.r.o.d. przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że węzłowym zagadnieniem postępowania prowadzonego z wniosku złożonego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. jest kwestia wymiarów altany, gdyż od tego kryterium zależy, czy może dojść do stwierdzenia wygaśnięcia uprzednio wydanego nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy niewystarczająco zbadały i udokumentowały powyższy parametr, przez co objęta skargą decyzja uchyla się spod kontroli. Na wstępie Sąd zwraca uwagę organom, że w aktach sprawy nie znajdują się ani decyzje wydane w postępowaniu rozbiórkowym (z dnia [...] lipca 2011 r., [...], z dnia [...] listopada 2011 r., [...]), ani żadne dokumenty z kontroli przeprowadzonych w trakcie tego postępowania. Jest to spostrzeżenie istotne, ponieważ nie jest do końca jasne jak brzmiały decyzje rozbiórkowe i w oparciu o jaki materiał organy dokonywały porównań obecnego stanu altany ze stanem stwierdzonym w 2009 r. Sąd oczywiście zdaje sobie sprawę, że organy nadzoru budowlanego najpewniej z urzędu dysponowały aktami rozbiórkowymi, jednakże nie włączając istotnych dowodów do akt obecnego postępowania uczyniły postępowanie wyjaśniające nieczytelnym dla strony (adresata decyzji). W tym kontekście zauważyć też trzeba, że na etapie postępowania odwoławczego I. J. domagał się dokonania dokładnego obmiaru obiektu (obiektów), którego dotyczy sprawa, tak aby można było zweryfikować, czy spełnione zostały obecnie obowiązujące przesłanki wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej (zob. k. 33 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Żądanie przeprowadzenia powyższego zgłaszanego dowodu było w ocenie Sądu usprawiedliwione, albowiem na potrzeby postępowania w sprawie wygaśnięcia nakazu rozbiórki z dnia [...] lipca 2011 r. obmiarów altany w ogóle nie dokonano. Co więcej, I. J. słusznie akcentuje, iż pomiary takie zostały zlecone przez Inspektora Wojewódzkiego (w trybie art. 136 K.p.a.), a pomimo to pracownicy Inspektoratu Powiatowego podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2016 r. ich nie dokonali, poprzestając jedynie na wykonaniu szkicu budynku. Sąd w tym miejscu zaznacza, że zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W myśl art. 78 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania tylko wówczas, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W kontrolowanym postępowaniu I. J. w sposób wyraźny domagał się przeprowadzenia dowodu z pomiaru budynku objętego rozbiórką, racjonalnie wyjaśniając, że ma to istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek ewentualnego wygaśnięcia nakazu rozbiórki. W takim przypadku żądany przez niego dowód powinien być przeprowadzony. Wniosek dowodowy skarżącego nie był spóźniony, jak i dotyczył okoliczności, która nie została dotychczas potwierdzona innymi dowodami. Ze względu na powyższe Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji uznając, że Inspektor Wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 K.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ze względu na treść materialnej podstawy prawnej decyzji (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. w zw. z art. 2 pkt 9a u.r.o.d.) organ odwoławczy powinien ponowić zlecenie kontroli obiektu (art. 136 K.p.a.) zaznaczając, iż należy zweryfikować dokładne wymiary altany jako całości, w tym także jej części takich jak taras, weranda i ganek. Kontrolujący powinni także umożliwić wypowiedzenie się I. J. w trakcie oględzin, zwłaszcza odnotować jego stanowisko, co do tego jak postrzega on parametry obiektu objętego postępowaniem. Sąd w tym miejscu jednocześnie zaznacza, że powyższe uwagi nie mają na celu przesądzenia ani chociażby nawet zasugerowania, że altana na działce [...] spełnia wymogi z art. 2 pkt 9a u.r.o.d. Powodem uwzględnienia skargi jest jedynie to, że w sprawie nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji. W kwestii dalszego postępowania Sąd wskazuje, że choć inicjatywę dowodową zasadniczo powinien wykazywać organ, to jednak ze względu na specyfikę sprawy, pewnej aktywności w udowodnieniu swych twierdzeń należy oczekiwać też od skarżącego. Nie można bowiem zapominać, że altana na działce [...] objęta jest nakazem rozbiórki, a jej powierzchnię zabudowy w trakcie jego wydawania określono na poziomie 58,46 m2. Prima facie nasuwa się więc wniosek, że wymogi z art. 2 pkt 9a u.r.o.d. mogły zostać przekroczone. Jest zatem w interesie I. J., aby umożliwił kontrolę obiektu, pozwolił dokonać jego dokładnego pomiaru, a także rzetelnie starał się wyjaśnić, na czym opiera swoje stanowisko co do jej parametrów. Organ z kolei odniesie się na dalszym etapie sprawy do zebranych danych z pomiaru oraz stanowiska skarżącego. Końcowo Sąd wskazuje, że nie są zasadne zarzuty I. J. dotyczące błędnego – jak twierdzi skarżący – skierowania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. do niego w sytuacji, gdy nie jest on już właścicielem spornego obiektu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie objęte skargą jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ma za przedmiot przesłanki wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lipca 2011 r. Imiennie wskazanym adresatem nakazu rozbiórki był I. J.. On także osobiście wystąpił o stwierdzenie wygaśnięcia tego nakazu w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Obowiązkiem organów było zatem rozpoznanie jego żądania, natomiast bez znaczenia z punktu widzenia meritum sprawy pozostaje kwestia tego, kto obecnie dysponuje spornym obiektem. To może mieć co najwyżej znaczenie z punktu widzenia ustalenia kręgu stron postępowania. Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi.