II SA/Po 809/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. sp. j. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 kwietnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie międzynarodowego przemieszczania odpadów I. uchyla zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej punktu 2, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie [...]WIOŚ) po przeprowadzeniu w dniach 20 marca 2017 r – 4 kwietnia 2017 r. kontroli w firmie A. Spółka Jawna w W. , wydał w dniu 28 kwietnia 2017 r. zarządzenie pokontrolne, którym zarządził: 1. Przekazywać zaświadczenia o demontażu pojazdów oraz zaświadczenia o przyjęciu pojazdu niekompletnego w terminie 7 dni od dnia wydania organowi rejestrującemu właściwemu ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu. w terminie: od zaraz 2. Przestrzegać przepisy w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. w terminie: od zaraz Jednocześnie wyznaczono termin przysłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku przeprowadzonej kontroli w ww. Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach od 1 - 2 ich usunięcie. W odniesieniu do punkt 2 organ wyjaśnił, iż w trakcie kontroli ujawniono prowadzenie nielegalnej działalności w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 01 04* ( pojazdy wycofane z eksploatacji ) bez wymaganego w tym zakresie zgłoszenia i zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W wyjaśniono, iż zgodnie z art.2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1048 ) przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną , do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Na podstawie art.4 w/w ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przepisów rozporządzenia ( WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów ( Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006 r. wraz ze zmianą z dnia 15 maja 2014 r. UE nr 660/2014), przywóz odpadów na teren kraju , wywóz odpadów poza teren kraju oraz tranzyt odpadów przez teren kraju bez wymaganego zezwolenia jest zabroniony, a zezwolenie takie wydaje Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Pismem z 18 maja 2017 r. pełnomocnik A. Spółka Jawna w W. (dalej w skrócie" " Spółka") wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o uchylenie pkt 2 wyżej opisanego zarządzenia pokontrolnego z 28 kwietnia 2017 r. Strona podniosła, iż to przedsiębiorca P. K. we własnym imieniu i na własny rachunek dokonał przywozu z [...] do Polski łącznie 26 szt. samochodów objętych przedmiotową kontrolą. Przywiezione samochody nie trafiły bezpośrednio do skarżącej spółki (albowiem nigdy takich ustaleń pomiędzy stronami nie było), a P. K. nie dokonywał tranzytu przedmiotowych pojazdów. Tym samym faktycznym odbiorcą odpadów transgranicznie przemieszczanych w rozumieniu ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest skarżąca spółka lecz wyłącznie przedsiębiorca P. K.. Zaznaczono, iż P. K. kupił przedmiotowe pojazdy na terenie [...], a następnie sprowadził je z terenu [...] do Polski. Zatem to P. K., dokonał nielegalnego sprowadzenia odpadów o kodzie 16 01 04 i to P. K. był zobowiązany do zgłoszenia faktu sprowadzania odpadów i był zobowiązany posiadać zezwolenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego toku rozumowania, jak również nie wykazał, ażeby P. K. wykonywał jakąkolwiek usługę transportu na rzecz skarżącej Spółki - nie wykazano żadnych powiązań, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, iż odbiorcą odpadów transgranicznie przemieszczonych jest de facto Spółka. Podkreślono, że P. K. nigdy nie współpracował ze skarżącą - nie łączyła i nie łączy ich żadna umowa o jakiejkolwiek współpracy. Błędne uznanie Spółki za "odbiorcę odpadów" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego) skutkowało wydaniem pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. Odpowiadając na powyższe wezwanie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż pojazd używany nie jest uznawany za odpad, jeśli jest eksploatowanym pojazdem używanym lub pojazdem używanym nadającym się do naprawy oraz gdy jest pojazdem zabytkowym. Na podstawie kontroli przeprowadzonej przez [...]WIOŚ - Delegatura L. w firmie L. P. L. [...] [...] P. i okazanych podczas kontroli dokumentów pojazdu Z. I i Z. II dla 26 pojazdów poddanych demontażowi w stacji prowadzonej przez Spółkę stwierdzono-, że znajdują się tam adnotacje o przeznaczeniu ich do likwidacji / złomowania ( X ) - łącznie z podaniem daty w przypadku każdego pojazdu. Pojazd z zapisami w dokumentach pojazdu o jego przeznaczeniu do likwidacji nie może być ponownie zarejestrowany i nie może być użytkowany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Wobec powyższego organ stoi na stanowisku, że firma A. Sp. J. była odbiorcą pojazdów stanowiących odpad. W rozporządzeniu ( WE ) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów w art. 2 pkt 14 określono kto jest odbiorcą odpadów - "odbiorca oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia ". A. Sp. j. z siedzibą w W. , reprezentowana przez radcę prawnego , wniosła skargę na wyżej opisane zarządzenie pokontrolne z 28 kwietnia 2017 r. zaskarżając je w części, tj. zakresie pkt. 2 Zarządzenia pokontrolnego. Zarzucono, iż organ błędnie uznał, że Spółka prowadziła nielegalną działalność w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 01 04 bez wymaganego w tym zakresie zgłoszenia i zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Strona podtrzymał swoje stanowisko, iż przedsiębiorca P. K. we własnym imieniu i na własny rachunek dokonał przywozu z [...] do Polski łącznie 26 szt. samochodów objętych przedmiotową kontrolą. Mając na uwadze fakt, że przywiezione samochody nie trafiły bezpośrednio do Skarżącej (albowiem nigdy takich ustaleń pomiędzy stronami nie było) oraz fakt, iż P. K. nie dokonywał także tranzytu przedmiotowych pojazdów - faktycznym odbiorcą odpadów transgranicznie przemieszczanych w rozumieniu ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz Rozporządzenia nie jest Skarżąca, lecz wyłącznie przedsiębiorca P. K.. Wskazano, iż stanowisko Spółki potwierdza kopia protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej u przedsiębiorcy P. K. i załącznik nr [...] do ww. protokołu tj. protokół przesłuchania P. K. z dnia 21 marca 2017 r., którego treści jednoznacznie wynika, że P. K. we własnym imieniu dokonał wewnątrzwspólnotowego nabycia 26 szt. pojazdów. Wskazano, iż definicja ustawowa "odbiorcy odpadów" transgranicznie przemieszczanych powinna być interpretowana przede wszystkim w kontekście warunków określających sposób posługiwania się jej treścią na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Według definicji legalnej odpady oznaczaj każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest obowiązany. To P. K., a nie skarżąca dokonał nielegalnego sprowadzenia odpadów o kodzie 16 01 04 (pojazdy wycofane z eksploatacji). P. K. a nie skarżąca był zobowiązany do zgłoszenia faktu sprowadzania odpadów i to P. K. a nie skarżąca był obowiązany posiadać zezwolenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Podkreślono, że P. K. nigdy nie współpracował ze skarżącą - nie łączyła i nie łączy ich żadna umowa o jakiejkolwiek współpracy. Tym samym nie do przyjęcia jest ewentualny pogląd ażeby P. K. działał w imieniu i na rzecz skarżącej w sprawie nielegalnego sprowadzenia odpadów. Reasumując Spółka kategorycznie zaprzecza, iż P. K. był z nią powiązany. Skarżąca jednocześnie podnosi, że organ nie wykazał jakichkolwiek powiązań, które uzasadniałyby przyjęte przez organ stanowisko w niniejszej sprawie. Stwierdzono, iż nie można czynić spółce zarzutu, iż jako podmiot obwiązany do przyjmowania odpadów, przyjęła je także od P. K.. Skarżąca, jako stacja demontażu, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jest obowiązana do przyjęcia każdego pojazdu wycofanego z eksploatacji, który posiada cechy identyfikacyjne pojazdu, o których mowa w art. 66 ust 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 prawo o ruchu drogowym. Reasumując organ błędnie uznał, że to skarżąca jest "odbiorca odpadów" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Stwierdzono, iż brak odesłania w przepisach ustawy o swobodzie gospodarczej do regulacji z K.p.a. nie oznacza, iż wyłączone jest stosownie podstawowych unormowań w zawartych w tym kodeksie. Kontroli zarządzenie pokontrolnego dokonuje się w oparciu o podstawowe unormowani K.p.a. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podtrzymując stanowisko warzone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest pkt 2 zarządzenia pokontrolnego wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzja administracyjną, z uwagi jednak, na fakt, że w sposób władczy rozstrzyga o obowiązkach kontrolowanego podmiotu w zakresie stwierdzonych naruszeń podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz. postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r. o sygn. akt II OSK 972/08 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W zaskarżonym punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 kwietnia 2017 r. zobowiązano skarżąca Spółkę do przestrzegania przepisów w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Organ stwierdził, iż Spółka była odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie tj. bez stosownego zezwolenie Głównego Inspektor Ochrony Środowiska – art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1048 ze zm.) Odpowiadając na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa organ sprecyzował, iż wobec przyjęcia do unieszkodliwienia sprowadzone na teren RP pojazdy stanowiące odpad uznać ąo należy za odbiorcę odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Kwestia sporną na gruncie rozpoznawanej sprawy pozostaje, czy skarżąca Spółka nabywając sprowadzone nielegalnie na teren kraju pojazdy stanowiące odpad naruszyła przepisy w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. W sprawie pozostaje natomiast po za sporem, iż Spółka zakupiła od podmiotu trzeciego – L. P. K. – 26 pojazdów stanowiących odpad o kodzie 16 01 04 . Jak wynika z akt sprawy pojazdy te zostały uprzednio pozyskane na terenie [...] i przewiezione do kraju przez P. K.. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ilekroć w ustawie jest mowa o odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie - rozumie się przez to każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie. Konsekwencją uznana danego podmiotu za odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie jest jego odpowiedzialność karno-administracyjna, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W tym miejscu zauważyć należy dwie okoliczności: 1. ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera definicji pojęcia "odbiorca"; 2. zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Tym samym przepisy ustawy o międzynarodowego przemieszczania odpadów muszą być interpretowane przy uwzględnieniu postanowień zawartych ww. rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006. Rozporządzenie to w art. 2 pkt 14 formułuje następującą definicję: "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Odrębnie zdefiniowano też pojęcie "przemieszczania" oraz "nielegalnego przemieszczania". Z art. 2 pkt 34 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 wynika, iż "przemieszczanie" oznacza transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się z jednego państwa do drugiego. Natomiast stosownie do art. 2 pkt 35 powoływanego rozporządzenia "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane: a) bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; lub b) bez zgody zainteresowanych właściwych organów, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; lub c) w przypadku gdy zgoda zainteresowanych właściwych organów została uzyskana w wyniku fałszerstwa, wprowadzenia w błąd albo oszustwa; lub d) w sposób, który nie jest zgodny z określonym w dokumencie zgłoszeniowym lub w dokumentach przesyłania; lub e) w sposób, który prowadzi do odzysku lub unieszkodliwiania niezgodnego z przepisami wspólnotowymi lub międzynarodowymi; lub f) z naruszeniem art. 34, 36, 39, 40, 41 i 43; lub g) zgodnie z art. 3 ust. 2 i 4, w odniesieniu do którego stwierdzono, że: i) zawiera odpady, które nie zostały wyszczególnione w załącznikach III, IIIA lub IIIB; lub ii) został naruszony art. 3 ust. 4; iii) przemieszczanie jest realizowane w sposób, który nie został konkretnie określony w dokumencie, o którym mowa w załączniku VII. Zatem w świetle rozporządzenia odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie jest ten podmiot, do którego odpady są przesłane w celu odzysku lub unieszkodliwienia, ale z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia 1013/2006 Z art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wynika natomiast, iż przywóz odpadów na teren kraju wymaga zezwolenia Głównego Inspektor Ochrony Środowiska. Zatem transport pojazdów stanowiących odpad przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia z jednego państwa do drugiego bez stosownego zezwolenia Głównego Inspektor Ochrony Środowiska stanowi "nielegalne przemieszczanie". W rozpatrywanej sprawie, z akt dokonanej kontroli w przedmiotowej sprawie, a w szczególności z protokołu kontroli nie wynika jednoznacznie, iż skarżąca Spółka jest "odbiorcą" do którego to odpady (niewątpliwie nielegalnie przemieszczone) zostały "przesłane" w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, iż brak jest w aktach sprawy dowodów lub dokumentów , z których wynikałoby, iż P. K. dokonał nabycia i przemieszczenia transgranicznego przedmiotowych pojazdów w celu ich przekazania do skarżącej Spółki. Innymi słowy, brak jest dokumentacji potwierdzającej, iż dokonując "nielegalnego przemieszczenia" pojazdów stanowiących odpad P. K. działał w celu przekazania ich A. Spółka Jawna w W. jako podmiotowi zajmującemu się demontażem pojazdów wycofanych z eksploatacji. W sytuacji gdy znany jest organom podmiot dokonujący "nielegalnego przemieszczenia" niedopuszczalne jest domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest "odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie". Dla oceny czy skarżącą Spółkę można uznać, za odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie konieczne jest ustalenie (udokumentowanie w trakcie kontroli), iż nielegalnego przemieszczenia odpadów dokonano w celu przekazania tych odpadów do Spółki w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia – tj. ustalenie, iż Spółka jest podmiotem do którego zostały "nielegalnie przemieszczone" odpady. W ocenie Sądu z samego faktu zakupu odpadów przez Spółkę od podmiotu krajowego (w tym wypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą), który uprzednio dokonał nielegalnego przemieszczenia tych odpadów nie można wyciągać automatycznie wniosku, iż przemieszczenia tego dokonano w celu "przesłania" odpadu Spółce zajmującej się odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Bezwzględny wymóg takiego dokumentowania źródłowego dotyczy w sposób oczywisty tych ustaleń faktycznych (także w zakresie stanu prawnego wynikającego z czynności prawnych), które są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, co wynika z powołanego przepisu. Nie dotyczy zatem tych elementów stanu faktycznego, które dla wydania tego zarządzenia są prawnie relewantne. Jeśli zatem nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny na podstawie treści protokołu, czy takie naruszenia prawa mają miejsce i zweryfikować stwierdzeń na ten temat, to wskazywana wadliwość ma charakter podstawowy i nieusuwalny (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 647/17 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższych względów, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. należało uchylić kwestionowane zarządzenie w pkt 2, o czym Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800 ze zm. ). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w kwocie 480 zł.