II SA/Po 809/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu F. S.A. z siedzibą w P. kwotę [...][[...]] złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. /-/ J. Szuma Skargę wniesiono w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. A. P. wystąpił w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn zm., dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie mu informacji, czy F. S.A. (zwany dalej "Funduszem") udzielił poręczenia zapłaty wadium dla dwóch spółek uczestniczących w jedynym z przetargów. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Fundusz poinformował zainteresowanego, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Wobec powyższego A. P. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się między innymi zobowiązania Funduszu do rozpoznania jego wniosku. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2020 r., IV SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę A. P. i między innymi zobowiązał Fundusz do rozpatrzenia jego wniosku datowanego na [...] grudnia 2019 r. Sąd uznał, że zobowiązany jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a wnioskowana informacja – informacją publiczną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (bez numer) Fundusz, działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 u.d.i.p. odmówił A. P. udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jako podstawę odmowy wskazał, że wnioskowane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Na skutek odwołania A. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., L.dz. [...]/2021 Fundusz ponownie odmówił udzielenia A. P. żądanej informacji publicznej ze wskazaniem, że stanowi ona tajemnice przedsiębiorstwa. Od powyższej decyzji ponownie odwołał się A. P.. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Funduszu i umorzyło postępowanie. Wskazało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie organu odwoławczego treść uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa musi wskazywać na przeprowadzenie oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji. Kolegium wyjaśniło – w przeciwieństwie do Funduszu – że uzyskanie (żądanej przez A. P.) informacji pozwoli na ocenę działalności Funduszu w zakresie prowadzonej przez niego działalności. Zauważyło, że Fundusz udziela poręczeń dla podmiotów z terenu województwa wielkopolskiego, zaś beneficjenci objęci wnioskiem są spoza zakresu terytorialnego objętego działalnością Funduszu. Na decyzję Kolegium skargę wniósł Fundusz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło z kolei o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga Funduszu jest niedopuszczalna, gdyż nie ma on legitymacji skargowej w odniesieniu do kwestionowanej decyzji. Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, budziło przez lata spory. Chodziło głównie o sytuacje, gdy na skutek określonego zbiegu praw procesowych i materialnych decyzja drugiej instancji administracyjnej w określony sposób oddziałuje na interes prawny podmiotu, który sam jest organem pierwszej instancji albo którego organ wydał zaskarżoną decyzję. Istotny głos do omawianej wnosi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiWSA z 2016 r., nr 4, poz. 54). Uchwała ta, co prawda, dotyczyła zagadnienia o bardziej szczegółowym charakterze (legitymacji procesowej powiatu jako strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej bardzo obszerne i trafne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. W dalszej części niniejszego uzasadnienia Sąd wykorzysta myśli i wywody zawartych w uchwale I OPS [...], oczywiście przenosząc je na realia niniejszej sprawy, gdzie podmiotem skarżącym, którego Prezes Zarządu wcześniej podpisał decyzję, jest spółka prawa handlowego z akcjonariatem publicznym. W tym miejscu jeszcze, dla porządku, Sąd chciałby doprecyzować, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są, obok władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". W wydanym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia [...] czerwca 2020 r., IV SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że Fundusz spełnia cechy podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Można dodać, że w przepisie tym wskazano jako zobowiązane do udzielenia informacji publicznej "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne", co wskazywałoby, że organem wydającym decyzję jest w istocie Prezes Zarządu Funduszu. Rozróżnienie to ma dla niniejszej sprawy znaczenie tylko proceduralne, gdyż chodzi przecież o informację publiczną, którą dysponuje Fundusz. Przechodząc do motywów niniejszego postanowienia wskazać należy, co następuje. Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2 stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek i podmiotów realizujących w oparciu o ustawy zadania publiczne. Prawo do sądu organów i podmiotów w zakresie spraw, w których uprawione są one do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ w takiej sytuacji dany podmiot występuje w roli władczej, a nie podmiotu administrowanego. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych podmioty upoważnione do rozstrzygania spraw indywidualnych nie mogą kierować się interesem swoim lub jednostek, które reprezentują, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 K.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez podmioty upoważnień do realizacji powierzonych im zadań z zakresu administracji publicznej, jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania w granicach swego interesu, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się, że aktywne prawo do sądu nie przysługuje, gdy w danej sytuacji podmiot działa w zakresie powierzonego mu władztwa i administruje przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. W takiej sytuacji to dany podmiot staje się niejako emanacją Państwa w szerokim rozumieniu i to na nim ciąży odpowiedzialność za samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Dodać przy tym należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji oraz inne podmioty, które mocą ustaw umocowano do załatwiania spraw indywidualnych obywateli w drodze decyzji administracyjnych, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom administrującym artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżącym jest Fundusz, który działa w formie prawnej spółki akcyjnej i którego akcjonariat bezsprzecznie pozostaje w domenie publicznej (zob. uzasadnienie wyroku IV SAB/Po [...]). Mamy zatem do czynienia niewątpliwie z podmiotem objętym zakresem podmiotowym u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), który uzyskał mocą tej ustawy uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych z art. 16 u.d.i.p. adresowanych do osób trzecich. Skoro zatem Fundusz jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w konsekwencji czego jego organ (Prezes Zarządu) posiada upoważnienie do decydowania o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia informacji publicznej będącej dyspozycji Funduszu, to w rezultacie tenże fundusz nie może występować w roli strony postępowania, które sam prowadzi i korzystać z praw z tym związanych, w tym z prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie można zatem przyjmować, że jednostka, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie danemu podmiotowi lub jego organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Funduszowi – reprezentowanemu przez Prezesa Zarządu, który wydał decyzję w pierwszej instancji – nie przysługuje legitymacja skargowa pozwalająca na kwestionowanie decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2021 r., [...] Skarga została więc odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę "jeżeli z innych przyczyn [aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a.] wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie wpisu od skargi w kwocie [...]zł, który został uiszczony przez Fundusz (zob. k. 2 akt sądowych) Sąd orzekł w punkcie 2. postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Również w tym przypadku zwrot wpisu następuje w drodze postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 P.p.s.a.). /-/ J. Szuma