II SA/Po 81/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zbycia części udziałów spółce prawa handlowego; postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. M. O., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2005 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy pomiędzy M. O. a A. sp. z o.o. określającą formułę przystąpienia A. sp. z o.o. do Z. sp. z o.o. w O.. Skarżące M. wniosło o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem ze względu na zaistnienie przesłanek jej nieważności. W skardze przedstawiono szereg zarzutów przeciwko uchwale. Skarżące M. wskazało, że wywołała ona daleko idące konsekwencje – pozwoliła na zawarcie przez wcześniejszego Burmistrza J. Ł. umowy pomiędzy M. O. a [...] sp. z o.o. (obecnie S.A.), na mocy której M. wyzbyło się de facto kontroli nad spółką stanowiącą mienie komunalne. Ostatnią kwestię skarżące Miasto uwypukliło w kontekście wystąpienia po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), a także wykazało, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przed wniesieniem skargi wezwało bezskutecznie Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez jej Przewodniczącego stwierdziła, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, lecz Radzie Miejskiej nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, jak i orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem. Na rozprawie sądowej w dniu 18 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego Gminy wskazał, że interes prawny Gminy wynika z tego, że w następstwie tej uchwały doszło do zawarcia rażąco niekorzystnej dla Gminy umowy, która powoduje, iż mimo, że Gmina jest większościowym udziałowcem spółki A. – ma 67% udziałów – to de facto nie ma wpływu na działalność Spółki, bowiem ma tylko jednego przedstawiciela w radzie nadzorczej, a mniejszościowy udziałowiec dwóch. Jednocześnie wyjaśnił, że umowa będąca wynikiem realizacji zaskarżonej uchwały została zawarta w formie aktu notarialnego, krótko po podjęciu tej uchwały jeszcze w 2005 r., a w 2009 r. również w formie aktu notarialnego częściowo została zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę M. O. należało odrzucić. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ów przepis uzależnia zatem prawo do wniesienia skargi od wykazania, że naruszone zostały interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skargę złożyło M. O., które w ten sposób kwestionuje uchwałę własnego organu – Rady Miejskiej. Miasto i Gmina reprezentowana jest przez Burmistrza, który z jednej strony - zgodnie z art. 31 u.s.g. - reprezentuje gminę na zewnątrz, a z drugiej zaś – zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g.- jest równocześnie wykonuje uchwały rady gminy. Z tego powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady jego własnej gminy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09 oraz z dnia 20 października 2017 r., II OSK 2585/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Droga sądowa nie jest przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14, z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09, z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 3044/14, dostępne j.w.). Dodać w tym miejscu także należy, że nie zmienia powyższego nawet uznanie, iż podmiotem wnoszącym skargę jest nie tyle organ wykonawczy, ale sama gmina. W prawo do wniesienia skargi na rzecz interesu publicznego ustawodawca wyraźnie wyposażył określone tylko podmioty, do których należą przede wszystkim organ nadzoru (wojewoda) (zob. art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g.) oraz prokurator (art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ustawa o samorządzie gminnym uprawnia gminę do wniesienia skargi jedynie na rozstrzygnięcie nadzorcze jej dotyczące (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W ocenie Sądu systemowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że gmina nie może żądać kontroli legalności uchwały jej własnej rady. Zadania w tym zakresie przysługują bowiem innym podmiotom, w szczególności wojewodzie. W sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy bądź rada gminy uznaje, że podjęto uchwałę z naruszeniem prawa, organy te mogą poinformować o tym fakcie wojewodę. Rada gminy może też własną uchwałę w każdym czasie uchylić. Na marginesie Sąd pragnie zważyć, że Miasto i Gmina O. chcąc kwestionować ważność i skuteczność umowy zawartej na skutek wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miasta może rozważyć wystąpienie na drogę postępowania cywilnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z a0t. 101 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w sentencji postanowienia.