II SA/Po 810/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. P., uchyliło decyzję Funduszu Rozwoju i Promocji [...] S.A. (zwanego dalej "Funduszem") z dnia [...] lutego 2021 r., L.dz. [...]/2021 o odmowie udzielenia odwołującemu się informacji publicznej oraz jednocześnie umorzyło postępowanie administracyjne. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach administracyjnych. Pismem datowanym na [...] grudnia 2019 r. A. P. zwrócił się Funduszu o udostępnienie mu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r.. poz. 2176 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") informacji, czy Fundusz udzielił poręczenia zapłaty wadium dla B. sp. z o.o. oraz M. sp. z o.o. Wyjaśnił, że kwestia ta ma znaczenie z punktu widzenia weryfikacji prawidłowości postępowania przetargowego ogłoszonego przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. [...] stycznia 2020 r. Fundusz odpowiedział, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a poza tym dane podmiotów, którym Fundusz udzielił poręczenia, objęte są chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa. [...] stycznia 2020 r. A. P. złożył skargę na bezczynność Funduszu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2020 r., IV SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Fundusz do rozpatrzenia wniosku A. P. datowanego na [...] grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Fundusz odmówił A. P. udzielenia wnioskowanej informacji publicznej na podstawie art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Wskazał, że w jego ocenie żądane dane mieszczą się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa, która podlega ochronie zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm., dalej "u.z.n.k."). Po rozpatrzeniu odwołania A. P. decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie Funduszu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczyło, że wskazana przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa nie została należycie wyjaśniona – warunkiem koniecznym uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do przedsiębiorcy informacji, które mają korzystać z poufności. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., L.dz. [...]/2021 Fundusz ponownie z powołaniem na art. 5 i 16 u.d.i.p. A. P. odmówił udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Organ wskazał, że informacja ta dotyczy procesów gospodarczych realizowanych przez Fundusz, którego aktywność koncentruje się właśnie na udzielaniu poręczeń zapłaty wadiów i działaniu na rzecz przedsiębiorców ubiegających się lub realizujących zadania publiczne. Na skutek odwołania A. P. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Fundusz nie określił, w jaki sposób udzielenie żądanych informacji wpłynie na jego sytuację. Tymczasem istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być w każdym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Kolegium dodało, że ocenia okoliczności sprawy wręcz przeciwnie jak czyni to Fundusz. Właśnie udzielenie żądanej informacji publicznej pozwoli na ocenę działalności Funduszu w zakresie prowadzonej przez niego działalności poręczeń dla podmiotów z terenu województwa wielkopolskiego, zwłaszcza, że beneficjenci objęci wnioskiem są spoza zakresu terytorialnego objętego jego działalnością. Skargi od decyzji Kolegium złożyli A. P. i Fundusz. A. P. zarzucił Kolegium naruszenie art. 105 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania oraz art. 107 § 1 pkt 1, 5, 6 oraz § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której ujawniając się rozbieżności pomiędzy powołaną podstawą prawną i rozstrzygnięciem (w szczególności brak w decyzji uzasadnienia potrzeby umorzenia postępowania). Wskazując na powyższe A. P. wniósł o uchylenie decyzji i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie zaznaczając, że wobec braku podstawy do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p. zachodziła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. A. P. przedstawił kolejne argumenty na poparcie skargi akcentując, że procedura (od chwili złożenia przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej) trwa bardzo długo. W tym miejscu należy dodać, że decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2021 r., [...] zaskarżył także Fundusz, jednak jego skarga została prawomocnie odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., II SA/Po [...]. W postanowieniu tym Sąd zaznaczył, że Fundusz występujący w sprawie w charakterze organu pierwszej instancji nie ma legitymacji do złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga posiada usprawiedliwione podstawy. A. P. w skardze formułuje zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. oraz związany z tym zarzut uchybienia art. 107 § 1 pkt 1, 5, 6 oraz § 3 K.p.a., które łącznie mają wspólną genezę – otóż skarżący nie znajduje usprawiedliwienia, dla którego Kolegium uwzględniając jego odwołanie zdecydowało się umorzyć postępowanie. Zarazem akcentuje, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie koresponduje z przedstawionymi w decyzji podstawami prawnymi i uzasadnieniem. Sąd już na wstępie chciałby zauważyć, że rzeczywiście decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2021 r., [...] jest niekompletna i niespójna w zakresie elementów art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 K.p.a. W podstawie prawnej orzeczenia wpisano błędnie "art. 138 § 1 pkt 1" K.p.a., który dotyczy utrzymania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w mocy, gdy tymczasem Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyło postępowanie, a więc w płaszczyźnie formalnej korespondująca z tym podstawa prawna to "art. 138 § 1 pkt 2" K.p.a. Istotnymi brakami dotknięte jest też uzasadnienie (art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), gdzie organ z jednej strony odnosi się do sfery merytorycznej dotyczącej udzielenia informacji publicznej i w tym zakresie przywołuje i wyjaśnia podstawy prawne (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.), natomiast z drugiej strony w ogóle nie podaje żadnej podstawy prawnej i nie objaśnia powodów, dla których zdecydował się umorzyć postępowanie administracyjne. Uzupełniająco można dodać, że niezasadny jest zarzut skargi w zakresie w jakim wskazano w niej na naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. Dotyczy on obowiązku oznaczenia organu administracji publicznej w decyzji, a to akurat Kolegium uczyniło prawidłowo. Przechodząc dalej, Sąd zaznacza, że powody, dla których Kolegium zdecydowało się na rozstrzygnięcie cyt.: "uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie" można wywnioskować z okoliczności sprawy. Sąd w szczególności ma świadomość, że intencją organu odwoławczego było wydanej korzystnego dla A. P. rozstrzygnięcia, w tym sensie, że organ ten chciał zarazem wyeliminować z obrotu jako merytorycznie nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Fundusz, a zarazem przesądzić – i tu w domyśle na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – że w ogóle nie można było prowadzić postępowania w kierunku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Taki sposób rozstrzygania jest znany praktyce, a usprawiedliwia się go brzmieniem art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który nakazuje stosować K.p.a. tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, sentencja decyzji Kolegium wyraża myśl, że Fundusz nie tylko mógł odmówić udostępnienia żądanej przez A. P. informacji publicznej (z tego powodu dotychczasową decyzję uchylono), ale też na dalszym etapie nie może tego zrobić (z tego powodu postępowanie administracyjne nie może się toczyć). Udostępnić informację ma w domyśle w drodze czynności materialno-technicznej, do której nie stosuje się K.p.a. To w jaki sposób organy odwoławcze powinny postępować w świetle art. 138 K.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdy widzą w sprawie przesłanki udostępnienia informacji publicznej, jest jednak kontrowersyjne. Przedstawiony wyżej "schemat" opiera się na jednej z koncepcji. Sąd w tym składzie uważa natomiast, iż Kolegium zastosowało te przepisy w sposób nieprawidłowy. Przemawia za tym wiele argumentów (zob. przedstawioną w dalszych akapitach analizę prawną). Przede wszystkim jednak rozstrzygnięcie cyt.: "uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie" jest dalece mylące dla strony ubiegającej się o dostęp do informacji publicznej (zresztą też dla organu pierwszej instancji), gdyż może sugerować, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało skonsumowane. Takie też wrażenie miał A. P. i z tego powodu zaniepokojony złożył skargę do sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii związanej ze stosowaniem art. 138 K.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazać należy, że kwestia ta była już analizowana między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2016 r. , I OSK [...] oraz z [...] maja 2015 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w pełni wyrażone w nich stanowisko, stąd na potrzeby sprawy posłuży się po części argumentacją w nich wyrażoną (I OSK [...]). Zagadnienie dopuszczalności stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ("Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: [...] uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części") w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarazem wielokrotnie w orzecznictwie tego sądu wyrażony został pogląd, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się – alternatywny do przepisu przywołanego poprzednim akapicie – art. 138 § 2 K.p.a. ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") U.d.i.p. odsyła do K.p.a. w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach K.p.a. Jak już zaznaczono, w niniejszej sprawie Kolegium zdecydowało się orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zakładając milcząco, że można w granicach postępowania umorzyć tą jego część, które jest postępowaniem administracyjnym, ale w ocenie organu nie ma to oznaczać umorzenia sprawy jako takiej – udostępnienie informacji publicznej ma bowiem nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej. Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. Przepisy K.p.a. stosuje się w tym postępowaniu w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Nie ma przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji (jurysdykcyjną) oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji. Rozważając czy przepisy K.p.a. nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla czynności materialno-technicznej trzeba jednak przywołać treść art. 138 § 2 K.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami u.d.i.p. Jest też związany oceną prawną organu odwoławczego, co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z jej uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub prawnokarnym. Organ pierwszej instancji powinien w tej sytuacji udostępnić żądaną informację, bowiem sprawa wróciła do poprzedniego etapu przystąpienia do rozpoznania wniosku, a adresat wniosku związany jest wytycznymi organu drugiej instancji. Zdaniem Sądu jest to w pewnym sensie jedynie możliwe merytoryczne i co do istoty rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sprawach o dostęp do informacji publicznej. Organ odwoławczy nie może bowiem sam dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej, a przepis art. 138 nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane. Przenosząc powyższe wywody na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium – skoro uznało, że zachodzą podstawy do udostępnienia informacji publicznej A. P. (a konkretnie nie uznało przesłanek odmowy udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa) – to powinno uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a sprawę przekazać Funduszowi formułując pod jego adresem jednoznaczne wskazania merytoryczne. Wydane rozstrzygniecie, w którym oprócz uchylenia decyzji Funduszu znalazło się jeszcze rozstrzygniecie u umorzeniu postępowania, nie może być akceptowane – w jego efekcie powstaje bowiem zupełnie niejasna sytuacja prawna, gdzie postępowanie jurysdykcyjne zostaje zakończone, ale w gruncie rzeczy nie wiadomo, czy zakończono sprawę w całości, czy jej pozajurysdykcyjna część pozostała otwarta. To zresztą było asumptem do złożenia skargi przez A. P.. Niezależnie od problematyki proceduralnej, to jest gdy chodzi stronę merytoryczną sprawy, Sąd zaznacza, że – orzekając ze skargi A. P. – obowiązany był uwzględnić zasadę zawartą w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), to jest zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Z zaskarżonej decyzji Kolegium jasno wynika, że Fundusz nie mógł się w przedstawionych okolicznościach skutecznie powoływać na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, co odpowiada oczekiwaniom A. P.. Skądinąd Sąd nie miał, co do tego poglądu zastrzeżeń. Fundusz nie wykazał bowiem, jakiej skonkretyzowanej wartości dotyczącej tajemnicy przedsiębiorstwa może dotyczyć informacja o udzieleniu wadium innym podmiotom. Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium orzeknie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i zarazem (także na podstawie tego przepisu – art. 138 § 2 in fine K.p.a.) sformułuje pod adresem Funduszu jednoznacznie wskazania o konieczności udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem A. P.. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.