II SA/Po 812/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA Bożena Popowska (spr) Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. /-/ B.Popowska /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski 4/II SA/Po 812/02 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...]02.2002 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją Nr [...] odmówił W.J. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...]08.2001 r. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz § 9 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10.01.1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15 poz. 67). W decyzji organ I instancji wskazał, iż podejmuje rozstrzygnięcie "w związku z decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz po analizie dokumentów Pana W. J.". Treść uzasadnienia decyzji ogranicza się do przytoczenia tytułu w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10.01.1998 r i wskazania jego §6 pkt 1 rozporządzenia. Pismem z dnia [...]02.2002 r. W. J. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do meritum sprawy. Skarżący zarzuca organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie arl. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz §6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10.01.1998 r. Skarżący stwierdza, iż ani on ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej a także, że ani on ani jego żona ani nie nabyli ani nie zrzekli się prawa do lokalu mieszkalnego. Skarżący dodaje, iż co prawda jego żona nabyła 3/16 część spadku po ojcu L. S., lecz, tak jak pozostałe rodzeństwo, swój udział przeniosła nieodpłatnie na rzecz swojej matki. Powołane w decyzji przepisy prawne nie stanowią jednak ani o spadku ani o dziale spadku, jedynie o utracie lub zrzeczeniu się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...]03.2002 r. Nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podał art. 78 ust. 1 ustawy z 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10.01.1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia dodając, iż z § 5 tego rozporządzenia wynika, iż § 6 dotyczy także członków rodziny strażaka. Z materiału dowodowego wynika, że żona W. J. "...posiadała prawo do 3/16 części zajmowanego lokalu, którego to prawa zrzekła się nieodpłatnie na rzecz matki. Z załączonej umowy użyczenia wynika, że W. J. wraz z rodziną zamieszkuje nadal w lokalu mieszkalnym, do którego prawa zrzekła się jego małżonka". Pismem z dnia [...]03.2002 r. W. J. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]03.2002 r. Skarżący wywodzi jak w odwołaniu i wnosi o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...]04.2002 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie skargi. Poza argumentami przedstawionymi w decyzji organ II instancji, w oparciu o materiał dowodowy stwierdził, iż małżonkowie J. zamieszkują w domu przy ul. O. [...], od [...].01.1975 r. do chwili obecnej, zajmując mieszkanie na piętrze o pow. 72 m , składające się z 3 pokoi, kuchni, łazienki i korytarza. Organ przytacza też tezę wyroku NSA z 17.12.1998 r. sygn. I S.A. 696/98, zgodnie z którą posiadanie udziału we współwłasności zamieszkiwanej nieruchomości (nawet gdy nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania), stanowi negatywną przesłankę otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym, zdaniem organu, fakt przeniesienia (zrzeczenia się) udziału we współwłasności nieruchomości przez małżonkę Skarżącego wypełnia przesłankę określoną w § 6 ust. 1 w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10.01.1998 r. Do pisma z dnia [...]10.2004 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej załączył kserokopię wyroku NSA z 20.09.2002 r. sygn. II S.A./Łd 2285/98, dotyczącego uprawnień strażaka do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć zdaniem Sądu w pierwszej kolejności przemawiają za tym argumenty innej natury, niż podniesione w skardze. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego: § 5 i § 6 rozporządzenia MSWiA przez błędną ich interpretację. Sąd natomiast podnosi przede wszystkim uchybienia proceduralno-prawne związane z zebraniem i oceną dowodów oraz treścią rozstrzygnięcia. W konsekwencji, wskazane uchybienia, nie pozwalają Sądowi na jednoznaczną ocenę, czy organ I inst. zastosował właściwie przepisy prawne oraz czy prawidłowo postąpił organ II inst., utrzymując w mocy decyzję organu I inst. Zdaniem Sądu, w rozważanej sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany i właściwie rozpatrzony cały materiał dowodowy. Zaś w świetle zebranego materiału i przytoczonych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego nie jest jasna treść decyzji, nie znajduje też ona oparcia we wszystkich przepisach prawa materialnego, które zdaniem Sądu, w danym stanie faktycznym, powinny mieć zastosowanie. Bezspornym w sprawie W. J. jest fakt, iż od [...]01.1975 r. zajmuje on wraz z żoną i córką lokal mieszkalny w domu stanowiącym własność teściowej Skarżącego. M. S. (teściowa) stała się jedyną właścicielką w/w domu po śmierci jej męża i po zrzeczeniu się przez dzieci (w tym żony Skarżącego) przypadających im udziałów w spadku. Bezspornym jest też fakt, że W. J. z rodziną zajmuje w domu teściowej mieszkanie na piętrze, 72 nr: 3 pokoje, łazienka i korytarz. W/w fakty dokumentują włączone do akt administracyjnych kserokopie: dwóch postanowień Sądu Rejonowego w K.: z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. S. (teściu Skarżącego) i z dnia [...]. o dziale spadku po L. S.; zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w K. z [...]12.1991 r. o wpisie w księdze wieczystej M. S. jako właściciela przedmiotowego domu; umowy użyczenia mieszkania zawartej między małżonkami J. i M. S. w dniu [...]01.1995 r. na czas nieokreślony; "Oświadczenia mieszkaniowego" W. J. złożonego w Państwowej Straży Pożarnej w K. [...]01.2002 r Wszystkie wymienione tu dowody zostały przedłożone przez W. J. na prośbę Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, sformułowaną w dwóch pismach: z [...]12.2001 r. i z [...]01.2002 r. Przy czym w piśmie z dnia [...]12.2001 r. Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej prosi o przedłożenie stosownych dokumentów "w związku z decyzją nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej". Organ I instancji nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie tylko z tego powodu decyzja organu I instancji jest wadliwa. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa jednym z elementów decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem, jedyną treścią uzasadnienia kontrolowanej decyzji jest wskazanie § 6 wymienionego rozporządzenia MSWiA. Należy też zauważyć, iż podając podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wymienił § 9 i 5 cytowanego rozporządzenia. Taka treść decyzji w istocie nie pozwala na skontrolowanie podstawy faktycznej i prawnej oraz samego rozstrzygnięcia. W literaturze przyjmuje się, że uzasadnienie faktyczne powinno wskazywać, które fakty organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne polega na wytłumaczeniu dlaczego organ rozstrzygając sprawę określony przepis zastosował i - w razie możliwości przyjęcia różnej wykładni tego przepisu -dlaczego daną wykładnię przyjął (Z. Janowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa - Poznań 1992, s. 263 - 265). Wątpliwości budzi też niejasna treść decyzji organu I instancji ze względu na ogólnikowe powołanie się na decyzję nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz wskazanie, iż odmówiono przyznania równoważnika za brak lokalu od dnia [...]08.2001 r. Zdaniem Sądu niejasny jest związek w/w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z treścią decyzji organu I instancji. Ponadto, brak jest uzasadnienia w materiale dowodowym dla wskazania dnia [...]08.2001 r. jako daty odmowy przyznania Skarżącemu równoważnika pieniężnego. Skarżący mieszka w przedmiotowym lokalu od 1975 r., od 1991 r. jedynym właścicielem domu, w którym znajduje się w/w lokal, jest teściowa, od 1995 r. tytułem do korzystania z tego mieszkania jest umowa użyczenia, "Oświadczenie mieszkaniowe" zostało złożone przez skarżącego [...]01.2001 r. Organ I instancji rozstrzygając o prawie W. J. do równoważnika, zdaniem Sądu powinien był przede wszystkim odnieść się do treści art. 78 Ustawy. Uprawnienie strażaków do rekompensaty finansowej za brak lokalu mieszkalnego "w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej" normował w dniu podjęcia decyzji przez organ I instancji i organ II instancji art. 78 ustawy z 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm. zwanej dalej Ustawaj treść w/w artykułu pozostaje bez zmian, aktualna publ. Ustawy (Dz. U 2002 r., Nr 147, poz. 1230) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10.01.1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15 poz. 67, zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA). W myśl art. 78 Ustawy, "Strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej". Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stanowi zatem uprawnienie strażaka ex legę. NSA określił istotę tego prawa w następujący sposób: "Prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego istnieje wówczas, gdy strażak spełnia określone ustawą z 24.08.1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr.88, poz. 400 z późn. zra.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10.01.1998 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 67) przesłanki (wyrok z 30.08.2001 r., sygn. akt I S A 600/00, lex nr 545 44). Zdaniem Sądu, zarówno organ I inst. jak i II inst. nie uwzględnili w swoich rozstrzygnięciach natury przysługującego Skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego. Badanie, czy strażak spełnia przesłanki, a więc posiada uprawnienia i na tej podstawie rozstrzyganie czy strażakowi "przyznaje się" równoważnik, należy do właściwych organów. Kwestie te normuje w/w rozporządzenie MSWiA z 10.01.1998r. Przepisy cyt. rozporządzenia w § 5 uściślają pojęcie lokalu mieszkalnego, zaś w § 6 określają przesłanki negatywne przyznania równoważnika. Oba przepisy są powoływane w decyzjach: organu I instancji i organu II instancji. Zdaniem Sądu, nie ma jednak bezwzględnej konieczności, aby w toku tego postępowania oceniać, czy każdy z w/w przepisów jest legalny oraz czy został właściwie przez organ zastosowany. Sąd zwrócił natomiast uwagę na znaczenie § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA, który także wskazuje na charakter prawa przysługującego do wymienionego świadczenia. Zgodnie z § 8 ust. 3 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. W myśl § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkaniowego przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego strażaka. Jak z akt sprawy wynika, organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy Skarżący posiadał uprawnienia, o których mowa w art. 78 Ustawy i je utracił, jeżeli tak to kiedy, albo czy Skarżący prawa do równoważnika nigdy nie posiadał. W uzasadnieniu decyzji organ I inst. w ogóle nie odniósł się do meritum sprawy. Organ II instancji - Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie dopatrując się błędów formalnych decyzji zaskarżonej decyzji skoncentrował się na uzasadnieniu, iż sytuacja W. J. odpowiada hipotezie normy zawartej w §6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie ustalił jednak od kiedy Skarżący jest w takiej sytuacji i nie wyjaśnił dlaczego utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...]08.2001 r. Powyższe wskazuje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji. l-l B.Popowska /-/J. Stankowski /-/P.Miładowski KB/