II SA/Po 813/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant sekr.sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; o d d a l a s k a r g ę /-/ St.Małek /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Miejskiej Nr XLIV/235/94 Dz.Urzęd. Nr 4 poz. 43) określał teren działek nr [...] i [...] przy ul. [...]w miejscowości J. jako istniejący las (RL) i łąki (RZ). Rada Miejska uchwałą nr XXXIV/402/2001 z 30 maja 2001 r. (Dz.Urzęd. Nr 75 poz. 1352) zmieniła powyższy plan przeznaczając teren wymienionych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MJ). Uchwała ustala także 30 % stawkę, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dokonanym podziałem z wymienionych nieruchomości wydzielone zostały między innymi działki [...] i [...] . Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z [...] na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił spółce "A" , która była właścicielem działek jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po [...] zł od każdej z działek. Ustalono, iż spółka sprzedała wymienione działki [...] 2002 r., a więc przed upływem pięciu lat od wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Według sporządzonego operatu szacunkowego wartość działek przed zmianą planu wynosiła po [...] zł, a po zmianie po [...] zł. Burmistrz stwierdził, iż w okresie między uchwaleniem zmiany planu, a zbyciem nieruchomości właściciel poniósł nakłady na każdą z działek po [...]zł. Nakłady te jednak nie miały wpływu na ustalenie opłat, gdyż poniesione zostały po uchwaleniu zmiany planu. Nadto nie miały wpływu na wzrost wartości nieruchomości według ich stanu z dnia podjęcia uchwały o zmianie planu. Spółka wniosła odwołanie zarzucając, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie odmówił uwzględnienia poczynionych nakładów, które miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, uznając zasadność zarzutów odwołania wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego poniesionych przez spółkę nakładów. Burmistrz Miasta i Gminy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił spółce "A" jednorazową opłatę w wysokości po [...] zł od każdej z działek. Odnosząc się do problemu nakładów Burmistrz stwierdził, iż w aktualnym stanie prawnym wartość nakładów nie podlega odliczeniu od ustalonej jednorazowej opłaty. Spółka "A" wniosła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 2 Konstytucji RP to jest zasady zaufania do Państwa i tworzonego prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych i niedziałania prawa wstecz, b) art. 7 kpa przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, c) zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), d) obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 kpa), e) nieuwzględnienie nakazu załatwiania spraw administracyjnych w określonych terminach (art. 12 i 35 kpa), f) art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 11 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu odwołania Spółka podkreśliła, iż w dacie pierwszej decyzji Burmistrza ([...]) "słusznie nabyła prawo do pomniejszenia opłaty" o wartość poniesionych nakładów. Obowiązująca od 22 września 2004 r. zmiana przepisów nie ma wpływu na zasadność tego słusznie nabytego prawa. Również brak przepisów przejściowych nie zmienia tego uprawnienia, skoro obowiązek pomniejszenia opłaty o wartość nakładów "zaktualizował się pod rządami poprzednich przepisów". W związku z powyższym Spółka wniosła o ustalenie opłaty pomniejszonej o wartość poniesionych nakładów, Wzrost wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie może bowiem obejmować nakładów poniesionych po zmianie planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), przedstawiając następującą argumentację. Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) obowiązującego w dacie rozstrzygania. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. dotyczący pomniejszania opłaty o wartość nakładów, został uchylony z dniem 22 września 2004 r. Organ pierwszej instancji nie miał więc podstaw do jego stosowania i rozliczenia poniesionych nakładów. Zarzut dotyczący naruszenia praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz odnosi się do organów stanowiących, a nie stosujących prawo. Również pozostałe zarzuty Spółki odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Spółka "A" wniosła skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ewentualnie o ich uchylenie. Skarżąca zarzuca rażące naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP. Zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa gwarantuje ochronę przed nagłymi i nieprzewidywalnymi zmianami prawa, które podważają podstawowy cel jakim jest regulowanie zachowań zainteresowanych podmiotów. W dacie decyzji Burmistrza z [...] skarżąca była uprawniona do pomniejszenia opłaty o wartość nakładów. Zmiana stanu prawnego obowiązującego od 22 września 2004 r. nie może zmienić tego uprawnienia. Prawem słusznie nabytym przez skarżącą w momencie wydania pierwotnej wadliwej z winy organu i uchylonej w całości decyzji, była możliwość pomniejszenia opłaty o wartość poniesionych nakładów. Zaskarżone decyzje wydane zostały wiec z naruszeniem prawa. Brak przepisów przejściowych nie ma - zdaniem skarżącej - wpływu na uprawnienie odliczenia wartości nakładów, gdyż obowiązek organu administracji pomniejszenia opłaty o te nakłady zaktualizował się w oparciu o obowiązujący wówczas przepis. Stan faktyczny sprawy narusza także zasadę niedziałania prawa wstecz. Zasada ta odnosi się bowiem do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną. Skarżąca zarzuca rażące naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje bowiem, iż w sprawie należało "bezwzględnie stosować przepisy dotychczasowe", a wzrost wartości nieruchomości stanowiący podstawę do nałożenia opłaty (art. 36 ust. 4) nie może obejmować wzrostu wartości spowodowanej poniesionymi nakładami. Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 9 kpa) sprowadza się do stwierdzenia, iż organy administracji nie udzieliły informacji dotyczących postępowania w taki sposób by skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Spółka, dokonując nakładów działała w przekonaniu, że po zbyciu nieruchomości opłata zostanie pomniejszona o wartość tych nakładów. Organy administracji nie wyjaśniły problemu rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 kpa argumentując, iż organu obu instancji nie informowały o uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zarzut rażącego naruszenie przepisów art. 12 i art. 35 kpa polega - zdaniem strony skarżącej - na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło sprawę po upływie niespełna siedmiu miesięcy od złożonego od decyzji Burmistrza z [...]odwołania, a ponowną decyzję Burmistrz wydał po upływie niespełna dwóch miesięcy po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca zarzuca, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego narusza rażąco przepis art. 107 kpa. Nie wskazano bowiem jakimi przesłankami kierowało się Kolegium, nie uwzględniając zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 powołanej ustawy oraz zasady terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Ponadto strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisu art. 139 kpa. W wyniku wniesionego odwołania strona skarżąca utraciła przysługujące jej uprawnienie polegające na pomniejszeniu opłaty o wartość poniesionych nakładów. Skarżąca stwierdziła, iż wykazane naruszenia przepisów uzasadniają jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie ich uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła (k. 47) w toku postępowania sądowego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) w zakresie w jakim ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych w związku z uchyleniem na mocy art. 10 pkt 4 lit. a - art. 37 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 oraz Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 41) - z art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są bowiem zgodne z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, której wysokość ustalana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wartość nieruchomości zależy przede wszystkim od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie nowego bądź zmiana miejscowego planu może spowodować zarówno obniżenie jak i wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Mając to na uwadze powołana ustawa wprowadza mechanizm wzajemnych rozliczeń gminy z właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) dotkniętym skutkami zmiany porządku planistycznego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J. - wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] i [...]) i to w ustalonej wysokości (odwołanie od decyzji z [...] oraz od decyzji z [...]).Spornym jest jedynie problem pomniejszenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów. Przepis art. 37 ust. 2 powołanej ustawy stanowił, iż jednorazową opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) wskazany przepis utracił obowiązującą moc z dniem 22 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie stwierdziło, iż zgodnie z przepisem art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podstawowym miernikiem zgodności z prawem są przepisy ustawowe oraz wydane na ich podstawie w granicach udzielonego upoważnienia normatywne akty wykonawcze. Zaskarżone decyzje wydane z uwzględnieniem przepisu art. 37 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. nie mogą być więc uznane za niezgodne z prawem materialnym. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP poprzez "naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady niedziałania prawa wstecz". W powyższym zakresie należy stwierdzić, iż do podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego należy ochrona praw nabytych i to przede wszystkim z uwagi na zasadę zaufania w stosunkach miedzy obywatelem i państwem, a także ze względu na bezpieczeństwo polegające na pewności, że nabyte prawo podmiotowe nie zostanie w sposób nagły bez uzasadnionej przyczyny zniesione (lub ograniczone). Należy jednak mieć na uwadze, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że "ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw, nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki". Każda ingerencja w prawa nabyte wymaga jedynie dochowania "reguł przyzwoitej legislacji", co oznacza w szczególności, iż ustawa powinna umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej regulacji (OTK Nr 6/1996 str. 501-502). Ustawa z 28 listopada 2003 r. weszła w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia. Uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 wbrew poglądowi skarżącej, należy uznać za zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego wynikającym z określonej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bezczynność organu administracji w wydaniu decyzji jest niewątpliwie naruszeniem określonego w art. 35 kpa terminu załatwienia sprawy administracyjnej i to niezależnie od przyczyn, które ją spowodowały. Należy jednak wskazać, iż usuwaniu ewentualnych negatywnych następstw bezczynności służą określone środki prawne jak zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy (art. 37 § 1 kpa), czy też w dalszym etapie skarga na bezczynność organu administracji. W świetle powyższych okoliczności należy przyjąć, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone decyzje naruszają standardy demokratycznego państwa prawnego. Stosownie do przepisu art. 10 § 1 kpa zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą odstąpić przed wydaniem decyzji od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów z innych przyczyn, niż wymienione w § 2. Czym innym jest jednak stwierdzenie, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to w każdym przypadku prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji (lub postanowienia) możliwe jest w razie stwierdzenia, co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa: a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy. Jednakże naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa w niniejszej sprawie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie kwestionowała bowiem w toku postępowania administracyjnego wysokości opłaty i podstawy jej obliczenia. Domagała się jedynie jej pomniejszenia o wartość poniesionych nakładów. Zauważyć także należy, iż skarga nie przytacza żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że naruszenie omawianego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 139 kpa). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył wymogów powołanego przepisu, skoro organ pierwszej instancji nie pomniejszył opłaty o wartość nakładów. Organ odwoławczy nie wydał więc decyzji na niekorzyść skarżącej, która wniosła odwołanie. Zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżąca słusznie podnosi, iż organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich podniesionych zarzutów odwołania, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczy bowiem problem w sprawie dotyczył stosowania przepisu art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004 r. W tym zakresie organ administracji był związany zasadą bezpośredniego działania nowej regulacji, skoro ustawa z 29 listopada 2003 r. nie zawiera przepisów przejściowych. Wartość przedmiotowych działek (przed zmianą i po zmianie planu miejscowego) ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230 poz. 1924). Wbrew wywodom skargi przedstawiony operat nie "obejmuje wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonanymi nakładami". Autor operatu jednoznacznie wskazał, iż grunt po zmianie planu traktowany jest jako grunt nieuzbrojony (str. 9). Podstawą odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie może być podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w terminie określonym przepisem art. 12 i art. 35 kpa. Bezczynność organu administracji nie stanowi bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a ewentualne odszkodowawcze skutki tej bezczynności nie są rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 9 kpa organ administracji jest obowiązany do udzielania pomocy prawnej zarówno stronom jak i innym uczestnikom postępowania. Według strony skarżącej zarówno Burmistrz jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzielili niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących postępowania w taki sposób, by skarżąca nie poniosła z powodu nieznajomości prawa. Skarżąca nie wykazała jednak, iż naruszenie tej zasady mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść zaś wnoszonych przez skarżącą odwołań potwierdza znajomość przepisów prawa. Nie jest zasadne żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołany przepis stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie określonych przepisów prawa materialnego. Z kolei o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Stwierdzone uchybienia przepisów o postępowaniu administracyjnym nie miały jednak żadnego istotnego wpływu na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ St.Małek /-/ A.Zieliński /-/ B.Kamieńska MK