II SA/Po 815/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Wójt Gminy B. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 3, art. 16a, art. 24 ust. 1 i 2a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) odmówił A. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża E. K. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca w dniu [...] lipca 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do wspomnianego świadczenia rodzinnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że E. K. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, wydanym do dnia [...] marca 2016 r. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że skarżąca nie spełniła wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Ze świadectwa pracy skarżącej wynika bowiem, że pracowała ona do dnia [...] marca 2009 r., kiedy to stosunek pracy wygasł z upływem czasu, na jaki umowa o pracę była zawarta. Pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności E. K. zostało natomiast wydane w dniu [...] grudnia 2004 r. W konsekwencji nie został więc spełniony warunek, od którego zależy przyznanie omawianego świadczenia. Organ I instancji zauważył poza tym, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi miesięcznie 192,89 zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi 623,00 zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. K. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., podnosząc w uzasadnieniu, że jej mąż jest nadal poważnie schorowany i wymaga pomocy drugiej osoba, wobec czego skarżąca nie może podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198 poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 2, art. 3, art. 16a, art. 24 ust. 1 i 2a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, podzielając w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zauważając zarazem, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej omawianego świadczenia było niespełnienie wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze świadectwa pracy znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, że stosunek pracy A. K. ustał w dniu [...] marca 2009 r. z upływem okresu, na który zawarta była umowa o pracę. Tym samym nie można mówić o rezygnacji z pracy lub zatrudnienia, wobec czego brak było również podstaw do przyznania omawianego świadczenia. Pismem z dnia [...] października 2013 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie) A. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wcześniej przyznano jej zasiłek opiekuńczy do 2016 r. z uwagi na całkowitą niezdolność jej męża do pracy i samodzielnej egzystencji. Aktualnie decyzja przyznająca to świadczenie została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego, a skarżącej odmówiono przyznania tej formy wsparcia finansowego ze środków publicznych. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że sytuacja męża nie uległa zmianie i nadal wymaga on opieki drugiej osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w sądowoadministracyjnym badaniu podlega poprawność zastosowania przepisów w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. A. K. zwróciła się do Wójta Gminy B. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na jej męża, E. K. (k. 13-14 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których w świetle ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm., dalej: "k.r.o.") (1) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli (2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (3) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie z art. 16a ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli (4) łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego. Opisane wyżej warunki muszą być przy tym spełnione łącznie. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że na mocy art. 27 k.r.o. na każdym z małżonków spoczywa obowiązek alimentacyjny względem drugiego małżonka. Ponadto z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2011 r., nr akt [...], wynika, że E. K. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia [...] marca 2016 r. (k. 3 akt adm. organu I instancji). Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2013 r. ustalono, że rodzina skarżącej składa się łącznie z 7 osób (k. 16-23 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie w wyliczeniu sporządzonym przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2013 r. wskazano, że rodzina skarżącej uzyskała w 2011 r. dochód w wysokości 16.202,80 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie daje kwotę 192,89 zł miesięcznie (k. 24 akt adm. organu I instancji). Tymczasem w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959) wskazano, że kryterium dochodowe od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] października 2014 r. wynosi w rozważanym przypadku 623,00 zł. Okoliczności te należy przy tym uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Tym samym w opisanym wyżej zakresie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozważanej sprawy dotyczyły natomiast tego czy spełniony został przez skarżącą wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy administracji publicznej konsekwentnie udzielały odpowiedzi negatywnej, powołując się na świadectwo pracy z dnia [...] kwietnia 2009 r., z którego wynika, że stosunek pracy A. K. ustał na mocy art. 30 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 z późn. zm.), tj. z upływem okresu, na jakie zawarto umowę o pracę. W takim przypadku nie można bowiem w ocenie organów administracji publicznej uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoim mężem. Materiał zebrany w aktach sprawy nie pozwala jednak w ocenie Sądu na wyciągnięcie takiego wniosku. Trzeba bowiem zauważyć, że ustawodawca nie definiuje w powołanej ustawie o świadczeniach rodzinnych wyrazu "rezygnacja" w kontekście zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Nie ulega zarazem wątpliwości, że art. 16a cytowanej ustawy znajduje zastosowanie, gdy osoba występująca o przyznanie jej rozważanego świadczenia sama rozwiąże umowę o pracę by opiekować się bliską osobą. Analiza wymienionego przepisu nie pozwala jednak przyjąć, że jest to jedyny przypadek, gdy przepis ten znajduje zastosowanie. Celem omawianej regulacji było bowiem przyznanie pewnej formy rekompensaty pieniężnej osobom, które z powodu sprawowania opieki nad bliskimi osobami, nie mogą być aktywne zawodowo. Dlatego należy przyjąć, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dotyczy także takich sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy miała możliwość kontynuacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lecz z możliwości tej nie skorzystała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą. Z tej perspektywy bez znaczenia jest zatem co do zasady tryb, w jakim doszło rozwiązania umowy o pracę. Istotne jest natomiast, czy skarżąca miała możliwość dalszego wykonywania pracy w przedsiębiorstwie, w którym była poprzednio zatrudniona, po tym jak umowa o pracę wygasła z upływem okresu, na jaki została zawarta. Takie stanowisko spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1012/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1136/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 719/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta nie była natomiast przedmiotem wnikliwej analizy organów administracji publicznej. Trzeba przy tym od razu podkreślić, że A. K. konsekwentnie podnosiła w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. (k. 1 akt adm. organu II instancji), jak również w skardze z dnia [...] października 2013 r. (data prezentaty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie, k. 2 akt sądowych), że nie kontynuowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Biorąc zatem pod uwagę, że E. K. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, należy w ocenie Sądu uznać, że fakt rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem został dostatecznie uprawdopodobniony przez skarżącą. Powyższe domniemanie faktyczne może być wprawdzie obalone, lecz niemniej przeprowadzenie takiego przeciwdowodu spoczywa już na organach administracji publicznej. Tym samym dopóki organy administracji publicznej nie wykażą, że skarżąca nie miała możliwości kontynuacji zatrudnienia, należy raczej przyjmować w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że A. K. zrezygnowała z zatrudnienia, tj. zrezygnowała z jego kontynuacji, co w konsekwencji oznacza, że rozważana przesłanka z art. 16a powołanej ustawy została spełniona. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie naruszono art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania a organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80, w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania. Na marginesie Sąd pragnie wskazać, że podnoszona przez organy administracji publicznej okoliczność powstania znacznego stopnia niepełnosprawności męża A. K. jeszcze w okresie pozostawania przez nią w stosunku pracy, nie może automatycznie przemawiać za niespełnieniem wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. E. K. został wprawdzie uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji już w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. (k. 4 akt adm. organu I instancji). Nie można jednak wykluczyć, że skarżąca organizowała sobie poprzednio czas pracy w sposób pozwalający na łącznie pracy zawodowej z opieką nad E. K. Tym bardziej, że w świetle wspomnianego świadectwa pracy z dnia [...] kwietnia 2009 r. A. K. w okresie od dnia [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] marca 2009 r. była zatrudniona jedynie na 1/5 etatu Podsumowując, organy administracji publicznej błędnie ustaliły, że w niniejszej sprawie skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opiekowania się mężem. Mając bowiem na uwadze materiał zgromadzony w aktach sprawy, taką konkluzję należy uznać za przedwczesną, a tym samym wydane rozstrzygnięcie za nieprawidłowe. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2013 r., znak [...] (k. 2-8 akt adm. organu II instancji) z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania, jak i z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien rozważyć wnikliwie kwestię spełnienia przez skarżącą wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając w szczególności na uwadze, że skarżąca uprawdopodobniła fakt niekontynuowania poprzedniego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki na mężem. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.