II SA/Po 815/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") – po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2018 [...] uchylającej decyzję ostateczną tegoż organu z dnia [...] lipca 2015 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. A. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości Ł., O. P. [...], gmina Z., na działce [...] (dalej "inwestycja" lub "budowa wewnętrznej instalacji gazowej") oraz orzekającej o odmowie udzielenia A. A. pozwolenia na budowę: - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] maja 2018 r., w części orzekającej o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i w to miejsce orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji udzielenia A. A. pozwolenia na budowę; - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 4 maja 2017 r., [...] (k. 229 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. W. zawiadomił Starostę o konieczności sprawdzenia prawidłowości pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2015 r., [...]. Zdaniem organu zawiadamiającego konieczna okazała się weryfikacja budowy wewnętrznej instalacji gazowej w kontekście faktu, że w budynku doprowadzany jest także gaz z butli do kuchenek gazowych. Wskazano przy tym na regulacje zawarte w § 157 ust. 6 i 7 oraz § 170 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t."). Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r., [...] Starosta wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] powołując się przy tym na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."). W dniu [...] listopada 2017 r. Starosta – po wznowieniu postępowania z urzędu – wydał decyzję [...] uchylającą własną decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2015 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. A. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Jednocześnie odmówił A. A. udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania A. A. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść § 157 ust. 7 r.w.t., zgodnie z którym w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej zasilanej z sieci gazowej. Postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r., [...] – z powołaniem na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.") – Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez dostosowanie projektu do § 176 r.w.t. w zakresie pomieszczenia kotłowni w związku z § 157 ust. 7 r.w.t. lub, w przypadku niemożności dostosowania pomieszczenia do powyższych przepisów, załączenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych uzgodnionej z Wojewódzkim Komendantem Państwowej Straży Pożarnej w zakresie odstępstwa do § 157 ust. 6 r.w.t. W piśmie zatytułowanym "Opinia techniczna" z dnia 3 kwietnia 2018 r. projektant M. T. przytoczył przepisy r.w.t. i objaśnił kwestie dotyczące wymagań dla kotłowni oraz definicji pomieszczeń mieszkalnych. Stwierdził, że nie ma sprzeczności z przepisami, gdy chodzi o zainstalowanie kotła o mocy do 30 kW zasilanego z sieci gazowej w pomieszczeniu spełniającym wymagania dla kotłowni określonych w przytoczonych przepisach, a użytkowaniem gazu płynnego w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Starosta w trybie wznowienia postępowania ponownie uchylił własne pozwolenie na budowę dla budowy wewnętrznej instalacji gazowej z dnia [...] lipca 2015 r., [...] i w to miejsce orzekł o odmowie jego udzielenia A. A.. Od decyzji Starosty odwołał się A. A.. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wojewoda – powołując się na art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 P.b. orzekł częściowo reformatoryjnie w sposób opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie dotyczące budowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości Ł., O. P. [...] prowadzono w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nową okolicznością, nieznaną wcześniej organowi, okazało zastosowanie w jednym budynku (Osiedle Przedwiośnie 20) gazu płynnego i gazu z sieci gazowej, co w ocenie organów narusza § 157 ust. 6 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej. Dalej Wojewoda powołał się na pismo Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 3 stycznia 2017 r., [...] (zob. k. 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), które dotyczy interpretacji r.w.t. Wynika z niego, że już wcześniej, w innej sprawie, zaistniał podobny problem w ocenie zamierzenia budowlanego. W piśmie Ministerstwa wskazano, iż w kontekście regulacji z § 156 ust. 5 i § 157 § 6 i 7 r.w.t. rozstrzygnięcie, że zachodzi wyjątek od zakazu stosowania gazu płynnego i gazu z sieci w jednym budynku, zależy od tego, czy zainstalowanie kotła gazowego na antresoli powoduje, że w rozumieniu § 157 ust. 7 r.w.t. pomieszczenie, w którym został on zainstalowany, może zostać uznane za kotłownię gazową, biorąc pod uwagę fakt, że w analizowanym przypadku pomieszczenie to pełni również funkcję mieszkalną. Ministerstwo nie wykluczyło ani nie przesądziło o zasadności takiego uznania. Wojewoda przypomniał, że inwestora zobowiązano wcześniej do usunięcia nieprawidłowości zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor nie usunął nieprawidłowości zgodnie z treścią postanowienia z dnia 12 marca 2018 r., a więc Starosta był zobligowany w pierwszej kolejności do uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu A. A. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. W dalszej kolejności należało orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody Starosta wydał więc prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Projekt nie został uzupełniony, co uniemożliwia wydane decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. W związku z niekompletnością projektu budowlanego, organ nie posiadał wiedzy o zastosowaniu w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej, co narusza § 157 ust. 6 r.w.t. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy. Zwrócił uwagę, że kocioł nie zostanie zamontowany w odrębnym pomieszczeniu stanowiącym kotłownię gazową, ale pod schodami na parterze budynku, gdzie znajdują się z kuchnia z pokojem oraz łazienka. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że zdecydował jedynie o skorygowaniu rozstrzygnięcia Starosty w zakresie orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, stosownie do treści art. 35 ust. 3 P.b. W skardze A. A. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego, a także na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy w toku postępowania, w tym na niezbadaniu, czy w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się lokal skarżącego, używa się gazu płynnego i nie rozpatrzeniu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, czy zachodzą okoliczności uzasadniające konieczność uzupełnienia projektu budowlanego poprzez przedstawienie organowi wymaganych opinii czy uzgodnień, - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i nie ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., - art. 145 § 1 pkt 5 i art. 16 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, a co za tym idzie bezpodstawne uchybienie zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, - art. 35 ust. 1 pkt 3 i 35 ust. 3 P.b. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez nie sprawdzenie na etapie postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, kompletności projektu budowlanego, w tym ewentualnej konieczności posiadania wymaganych opinii czy uzgodnień i przyjęcie po wznowieniu postępowania, że okoliczność istnienia w budynku wielorodzinnym, w którym znajduje się lokal skarżącego objęty przedmiotowym wnioskiem, instalacji zasilanej gazem płynnym jest nową okolicznością, nie znaną wcześniej organowi, - § 157 ust. 7 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie faktu, że lokal mieszkalny, w którym znajduje się sporna instalacja gazowa, znajduje się w budynku niskim, a zatem dopuszczalne jest usytuowanie w nim jednocześnie kotłowni gazowej i instalacji zasilanej gazem płynnym, - art. 157 ust. 6 w zw. z § 1 i 2 r.w.t., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie do skarżącego, jako właściciela lokalu mieszkalnego, a nie do podmiotów zaangażowanych w wykonywanie projektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. A. pozwolenia na budowę dla wewnętrznej instalacji gazowej w budynku w Ł., O. P. [...] było w ocenie organów ujawnienie nowej okoliczności, to jest faktu, że w innych lokalach w tym samym budynku kuchenki gazowe zasilane są z gazu pochodzącego z butli. Zdanie organów okoliczność ta nie była znana organowi architektoniczno-budowlanemu w dacie udzielania pozwolenia na budowę, co oznacza, że należało wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepisem, który w ocenie Starosty i Wojewody relatywizuje merytorycznie opisaną tu nową okoliczność względem decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. jest przede wszystkim § 157 ust. 6 r.w.t., który stanowi, że zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej. W skardze A. A. podważa decyzję w szeregu aspektów proceduralnych i merytorycznych. W ocenie Sądu, aby odnieść się do skargi, należy w pierwszej kolejności ocenić sprawę w szerszym kontekście i zadać przede wszystkim pytanie, czy w świetle przepisów r.w.t. można twierdzić, że zasilanie kuchenek w budynku z butli gazowych jest okolicznością "istotną dla sprawy", a jeżeli tak, to czy w świetle tej okoliczności można twierdzić, że projektowana (a obecnie już zrealizowana) inwestycja A. A. narusza prawo. Sąd zaznacza, że dał wiarę ustaleniom, iż w budynku pod adresem O. P. [...] kuchenki gazowe zasilane są gazem z butli. Ustalenia te wynikają bowiem z bezpośredniej kontroli przeprowadzonej przez uprawniony do tego organ nadzoru budowlanego (zob. k. 229 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu w ujęciu prawnym okoliczność ta jest także okolicznością "istotną dla sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż aktualizuje konieczność oceny inwestycji zatwierdzonej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...] w kontekście dodatkowych regulacji, a konkretnie: § 157 § 6 i 7 r.w.t. Wznowienie postępowania przez Starostę jawi się zatem jako dopuszczalne. Sąd nie zgadza się jednak z organami, że w sprawie inwestycję obejmującą budowę wewnętrznej instalacji gazowej należało uznać za naruszającą r.w.t. (w zakresie opisanym niżej) i że zasadne było wzywanie A. A. do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Jak już wielokrotnie wskazywano w toku sprawy, zgodnie § 157 ust. 6 r.w.t. zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej. Jednakże trzeba zauważyć, że w myśl § 157 ust. 7 r.w.t. "w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym" – a takim jest bezspornie budynek pod adresem O. P. [...] w Ł. – "dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej zasilanej z sieci gazowej". W tym miejscu zasygnalizować należy, że w tym ostatnim przepisie mowa jest co prawda o "sytuowaniu kotłowni gazowej", niemniej jednak w ocenie Sądu sformułowanie to należy odczytywać jako swoisty skrót myślowy oznaczający przede wszystkim dopuszczenie realizacji w budynku wewnętrznej instalacji gazowej jako takiej (do tej kwestii Sąd powróci niżej w kontekście treści pisma Ministerstwa, na które powołał się Wojewoda). Sąd nie ma wątpliwości, że skorzystanie z inwestora z prawa do realizacji inwestycji wewnętrznej instalacji gazowej zasilanej z sieci na podstawie § 157 § 7 r.w.t., czyli w budynku, gdzie istnieje w mieszkaniach instalacja zasilana gazem płynnym, nie wymaga dodatkowych ekspertyz technicznych. Zdaniem Sądu wskazany przepis należy odczytywać nie inaczej jak regulację wprowadzającą wprost adresowane do każdego mniej restrykcyjne wymogi mające zastosowanie do budynków niskich, gdy chodzi o instalację gazową zasilaną z sieci gazowej. § 157 ust. 7 r.w.t. jest co prawda legislacyjnie rodzajem wyjątku od zasady z § 157 § 6 r.w.t., niemniej jednak zbyt daleko idącym jest twierdzenie, że realizacja instalacji gazowej zasilanej w warunkach opisanych w tym pierwszym przepisie, musi być w jakiś szczególny sposób udokumentowana i umotywowana. Sąd zaznacza, że skorzystanie z prawa określonego w § 157 § 7 r.w.t. jest działaniem w zgodności w przepisami o warunkach technicznych, czego nie należy utożsamiać z sytuacją – a tak zdają się rozumować organy – działania na zasadzie odstępstwa od tych warunków (kiedy to można lub nawet niekiedy trzeba wymagać ekspertyz – por. np. § 2 in fine r.w.t. czy art. 9 P.b.). Podsumowując Sąd stwierdza, że inwestycja projektowana przez A. A. – o ile co do zasady powinna była być zweryfikowana w kontekście § 157 ust. 6 i 7 r.w.t. – to jednak z całą pewnością nie narusza tych przepisów. Odrębną kwestią na jaką Sąd zwraca uwagę jest odwołanie się przez Wojewodę do pisma Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 3 stycznia 2017 r., [...] Bliższa analiza stanowiska Ministerstwa (k. 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wskazuje, że jest ono nieprzydatne w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Nie odniesiono się w nim bowiem do wyraźnego, zawartego w § 170 ust. 3 r.w.t. odstępstwa od wymogu umiejscowienia tylko w kotłowni "urządzenia gazowego z zamkniętą komorą spalania, przez co rozumie się urządzenia typu C". Tego rodzaju urządzenia "mogą być instalowane w pomieszczeniach mieszkalnych, niezależnie od rodzaju występującej w nich wentylacji, pod warunkiem zastosowania koncentrycznych przewodów powietrzno-spalinowych, z zachowaniem wymagań § 175". W tym miejscu zaznaczyć należy, że A. A. przewidział w projekcie realizację kotła z zamkniętą komorą spalania, z odprowadzaniem spalin przewodem koncentrycznym powietrzno spalinowym (zob. s. 4 i 6 projektu). Wszystko to zdaje się wskazywać, że realizacja zaprojektowanej instalacji gazowej w zakresie obejmującym doprowadzenie gazu i lokalizację kotła CO i CWU spełnia wymogi z § 170 ust. 3 r.w.t. Wracając do sygnalizowanej wyżej kwestii relacji treściowej pomiędzy § 157 § 7 oraz § 170 ust. 3 r.w.t. Sąd stwierdza, że przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że "w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej zasilanej z sieci gazowej", czyli w domyśle – dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej, a w niej kotła zasilanego z sieci gazowej. Z kolei – przy spełnieniu wymogów z § 170 ust. 3 r.w.t. – w budynkach niskich, mających w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszczalne jest zainstalowanie w pomieszczeniu mieszkalnym samego kotła zasilanego gazem z sieci gazowej, który nie wymaga wydzielenia odrębnego pomieszczenia kotłowni (ma zamkniętą komorę spalania, a odprowadzanie spalin następuje przewodem koncentrycznym powietrzno-spalinowym). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zbędne odnoszenie się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi dotyczących postępowania wyjaśniającego i czynności organu architektoniczno-budowlanego, gdyż nie te kwestie, a odmienna od zaprezentowanej przez organy interpretacja § 157 § 6 i 7 r.w.t. (także w związku z § 170 ust. 3 r.w.t.) zadecydowała o uwzględnieniu skargi i konieczności nowej oceny sprawy. Sąd zaznacza jedynie, że nie może być uznany za zasady zarzut naruszenia § 156 § 6 w zw. § 1 i 2 r.w.t., w którym A. A. zdaje się sugerować, że warunki techniczne go nie dotyczą. Skarżący był z całą pewnością inwestorem, a sprawa dotyczy udzielonego mu pozwolenia na budowę. Inwestycja podlega zatem ocenie w kontekście r.w.t. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. Odrębnie zwrócą natomiast uwagę na zawarte w projekcie rozwiązanie przewidujące możliwość podłączenia odbiornika - kuchenki gazowej do wewnętrznej instalacji. Ten element projektu nie podpada bowiem pod § 157 § 7 i § 170 ust. 3 r.w.t. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 3 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 625) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł, k. 12 akt sądowych).