II SA/Po 816/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A na decyzję Rektora B w P. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stypendium dla najlepszych studentów; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji,, II. zasądza od Rektora B w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] października 2013 r. A, studentka B w P. (dalej w skrócie: "B"), złożyła w dniu [...] października 2013 r. wniosek o przyznanie stypendium Rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2013/2014 na kierunku pedagogika. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak [...], działający w imieniu Rektora Prorektor [...] na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 174 ust. 1, 2 i 4, art. 175 ust. 2-3 i art. 181 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej w skrócie: "P.s.w.") oraz § 3-4, § 8-10 Regulaminu stypendium Rektora dla najlepszych studentów B (załącznik do Zarządzenia Rektora B nr [...] z dnia [...] września 2012 r.; dalej jako: "Regulamin"), § 60 ust. 1-3 Statutu B i § 1 Zarządzenia Rektora B nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") - odmówił studentce przyznania stypendium Rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2013/2014 ze względu na nieuzyskanie wymaganego wyniku punktowego uprawniającego do otrzymania stypendium. W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że w toku postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego z uwzględnieniem osiągnięć ustalono, iż studentka uzyskała wynik [...] pkt, który nie pozwala jej zakwalifikować do grona osób uprawnionych do otrzymania stypendium, bowiem wymagane minimum punktów uzasadniających przyznanie stypendium wynosi [...] pkt. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. studentka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przyznania stypendium Rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2013/2014. W uzasadnieniu wskazała, że zaświadczenie o osiągnięciach naukowych mogło nie zostać uwzględnione ze względu na jego ogólny charakter, zatem załączyła kolejne zaświadczenie z uwzględnieniem zakresu obowiązków i wniosła o uwzględnienie osiągnięcia naukowego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. o nr [...], znak [...] działający w imieniu Rektora Prorektor [...] na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 ust. 2 i 3, art. 181 ust. 1 i 4 oraz art. 207 ust. 1 i 2 P.s.w. oraz § 3-4, § 8, § 11 ust. 1, 2 i 10 Regulaminu, § 60 ust. 1-3 Statutu B, § 1 Zarządzenia Rektora B nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji 2008-2012 oraz art. 104 K.p.a. - ponownie odmówił studentce przyznania stypendium Rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2013/2014. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w toku ponownego postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego na podstawie prośby studentki stwierdzono, iż w postępowaniu w pierwszej instancji dokonano prawidłowej oceny osiągnięć studentki. A nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 8, 15, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i 4 P.s.w. i § 3 ust. 4 Regulaminu; 2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 174 ust. 1, 2 i 4, art. 175 ust. 2, 3, art. 181 ust. 1, 3 i 4 P.s.w. i § 3, 4, 8-10 Regulaminu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Rektora B. W uzasadnieniu powyższej skargi A podniosła, że spełnia wszystkie wymogi ustawowe i regulaminowe dla uzyskania stypendium. Skarżąca uzyskała bowiem wysoką średnią ocen ([...]) i wykazuje aktywność naukową w pracach Koła Naukowego [...] B. Posiada zatem osiągnięcia wymienione w załączniku nr 1 do Regulaminu z tytułu organizacji konferencji ogólnopolskiej i powinna znaleźć się w gronie [...]% uprawnionych do otrzymania stypendium studentów. Do wniosku skarżąca załączyła zaświadczenie opiekunów Koła Naukowego [...] B, które znajduje się w aktach administracyjnych. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] stycznia nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych (prócz wskazania, że skarżąca uzyskała [...] punkty na [...] koniecznych), czym narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 i 4 P.s.w. Uzasadnienie z naruszeniem § 9 ust. 4 Regulaminu nie wskazuje rzeczywistej średniej skarżącej ani nie ocenia zaświadczenia o organizacji konferencji; nie ustala ile punktów skarżącej uznano z tytułu średniej, a ile z tytułu osiągnięć w sferze aktywności naukowej. Uzasadnienie sprawia wrażenie stałego druku, uzyskanego z edytora tekstu, albowiem nie zawiera jakichkolwiek indywidualizujących elementów. W szczególności, zdaniem skarżącej, uzasadnienie prawne jest uzasadnieniem pozornym, a ponadto nie ukazuje aktu subsumcji. Skarżąca wskazała następnie, że mimo iż organ ponownie orzekający w sprawie miał obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, decyzja z dnia [...] maja 2014 r. także nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, prócz przytoczenia liczby [...] punktów. Nadal nie wiadomo, jaką skarżąca ma średnią za rok akademicki 2012/2013; ile punktów uzyskała z tytułu średniej, a ile za osiągnięcia w sferze aktywności naukowej. Organ nie odniósł się także do zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2014 r., nie ocenił tego dowodu z dokumentu i nie wskazał, czy ten nowy dokument prowadził do uznania, że skarżąca w rzeczywistości uzyskała więcej punktów niż przy wydaniu pierwotnej decyzji z [...] stycznia 2014 r. Ponadto, zdaniem skarżącej, prawidłowa ocena zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2014 r. winna prowadzić do uznania, że skarżąca uzyskała zgodnie z Regulaminem [...] punkty. W odpowiedzi na powyższą skargę, Rektor B, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, a także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie na podstawie. Zdaniem pełnomocnika organu, zaskarżona decyzja w związku z tylko odpowiednim stosowaniem przepisów K.p.a. w postępowaniu w sprawie przyznania stypendium Rektora nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja wydana przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżącą. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Rektora B z dnia [...] maja 2014 r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), określający jedną z form pomocy materialnej dla studentów, jakim jest stypendium rektora dla najlepszych studentów. Stypendium to jest jedną z form pomocy materialnej, udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Właściwość organu kompetentnego do wydawania decyzji w tym przedmiocie reguluje art. 175 ust. 2 P.s.w., zgodnie z którym stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Stosownie do treści art. 175 ust. 3 P.s.w. (zdanie drugie) w przypadku kwestionowania decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu. Z kolei w świetle art. 207 ust. 1 P.s.w., do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przy czym decyzja ta, jako wydana w pierwszej instancji przez rektora, jest ostateczna i stosuje się do niej odpowiednio art. 127 § 3 K.p.a., o czym stanowi art. 207 ust. 2 P.s.w. Ostatnie oznacza w szczególności, że od decyzji w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego wydanej w pierwszej instancji przez rektora nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się do rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Powyższe twierdzenia prowadzą do wniosku, zgodnie z którym rektor uczelni rozpatrując ponownie sprawę w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Rektor uczelni wydaje zatem decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Należy przy tym zauważyć, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05; z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zdaniem Sądu powyższe uwagi nabierają szczególnie istotnego znaczenie w odniesieniu do decyzji wydawanej na etapie postępowania odwoławczego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Określone w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92; teza publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że poddana kontroli Sądu - decyzja Prorektora B z dnia [...] maja 2014 r., jako decyzja wydana na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy - zawiera rozstrzygnięcie o treści: "odmawiam Pani przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2013/2014". Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że decyzja ta nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 K.p.a. Powyższe prowadzi Sąd do stwierdzenia, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a., co oznacza konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 657/13 i II SA/Po 656/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Co więcej z zaskarżonej decyzji i to przy uwzględnieniu nie tylko treści jej sentencji, w tym przywołanych w niej podstaw prawnych, lecz również treści jej uzasadnienia - nie wynika, aby została ona wydana w konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na dokonanie przez uprawniony organ jakiejkolwiek merytorycznej oceny uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. lub na dokonanie przez organ jakiejkolwiek formalnej oceny dotychczasowego postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiotowej sprawie. Fakt ten zdaniem Sądu dodatkowo przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. Ponadto Sąd orzekający zauważa, że Prorektor, który podpisał zaskarżoną decyzję, jest Prorektorem [...] B. W niniejszej sprawie, działając na podstawie udzielonego mu upoważnienia, wydał obie decyzje w imieniu Rektora tej instytucji. Skoro zatem nie jest on osobą piastującą funkcję organu (Rektorem), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nieuprawnione było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 734/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponownie rozpoznając sprawę Rektor B rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] stycznia 2014 r., zawarty przez skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., uwzględniając przy tym uwagi Sądu, co do konstrukcji rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ podejmie decyzję w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 § 1 K.p.a., którą ponadto uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., a więc między innymi odnosząc się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w pkt I sentencji, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Rektora B z dnia [...] maja 2014 r., co zwalnia równocześnie Sąd z obowiązku merytorycznej kontroli tej decyzji, bowiem dokonanie takiej oceny na obecnym etapie postępowania i względem decyzji nieważnej byłoby przedwczesne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. (pkt II sentencji), uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu w wysokości [...] zł. Z kolei rozstrzygnięcie w pkt III sentencji podjęto stosownie do art. 152 P.p.s.a.