II SA/Po 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2012 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. nr SKO.PS.404.M.347.2012 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania (Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Filia J.) z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...], którą odmówiono K.K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art.2, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 9, poz. 1362, ze zm. - dalej: u.p.s.)., § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), art. 5 ust. 1 z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 186, ze zm.) odmówił przyznania K.K. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: zakupu żywności w grudniu 2011 r. w łącznej wysokości 83,11 zł, doładowania telefonu w grudniu 2011 r. w łącznej wysokości 20,00 zł, zakupu linki hamulcowej w wysokości 7 zł, zakupu durszlaka, udzielenia dodatkowych środków na Święta Bożego Narodzenia i Sylwestra oraz zwiększenia środków na zakup żywności do 800 zł miesięcznie od 1 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że K.K. w dniach 14 grudnia 2011 r., 21 grudnia 2011 r. i 28 grudnia 2011 r. złożył wnioski z prośbą o pokrycie kosztów: zakupu żywności w grudniu 2011 r. w łącznej wys. 83,11 zł, doładowania telefonu w grudniu 2011 w łącznej wysokości 20,00 zł, zakupu linki hamulcowej w wysokości 7 zł, zakupu durszlaka, udzielenia dodatkowych środków na Święta Bożego Narodzenia i Sylwestra oraz zwiększenia środków na zakup żywności do 800 zł miesięcznie od 1 stycznia 2012 r. W dniu 12 stycznia 2012 r. pracownik socjalny i pracownik Zespołu Pracy Socjalnej z osobami wymagającymi wsparcia Zdrowia Psychicznego przeprowadzili wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że K.K. nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W okresie od 26 lipca 2011 r. do 9 września 2011 r. przebywał on na leczeniu w SP ZOZ [...]. Organ ustalił, że dochód K.K. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowił zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł przyznany decyzją z dnia 30 września 2011 r. nr [...] z tytułu bezrobocia na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. z przeznaczeniem na zaspokojenie dodatkowych potrzeb życiowych. Następnie Prezydent ustalił, że K.K. zamieszkuje w domku letniskowym na działce, której właścicielem jest jego ojciec - W.K.. Altana - domek jest ocieplony, otynkowany i zadbany. Ogrzewany jest piecykiem elektrycznym, oraz piecykiem opalanym drewnem lub węglem. Pomimo, że jest to domek letniskowy, posiada jeden pokój, aneks kuchenny, toaletę oraz stryszek. Do altany doprowadzony jest prąd i woda. Organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego z art. 8 ust 1 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz § 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osób samotnie gospodarujących kryterium dochodowe wynosi 477 zł. K.K. spełnia to kryterium. W celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] przyznano skarżącemu: zasiłek celowy w wysokości 400 zł. zł na zakup dodatkowego opału (k. 15 akt administracyjnych I instancji), natomiast decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 31,80 zł (k. 16 akt administracyjnych I instancji). Organ zwrócił uwagę, ze K.K. ma przyznany zasiłek celowy na zakup żywności w miesięcznej wysokości 400,00 zł na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 maja 2012 r. (decyzja nr [...]) oraz zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. (decyzja nr [...]). Mając to wszystko na względzie Prezydent doszedł do przekonania, że udzielone K.K. wsparcie pieniężne w formie wymienionych świadczeń jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej stosownie do art. 3 i 4 u.p.s. Przyznane wsparcie pozwala mu też na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. Uzasadniając zakres udzielonego wsparcia Prezydent powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że wynika z niego, iż udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Odnosząc się do poszczególnych próśb organ podkreślił, że koszty doładowania telefonu w łącznej wysokości 20 zł, na zakupu linki hamulcowej w wysokości 7 zł oraz na zakup durszlaka nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.), a wnioskodawca mógł zabezpieczyć na nie odpowiednie środki z zasiłku okresowego przyznanego decyzją z dnia 30 września 2011 r. nr [...] na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. Odnosząc się do prośby pokrycia kosztów zakupu żywności w grudniu 2011 r. w łącznej wysokości 83,11 zł oraz dodatkowych środków na święta Bożego Narodzenia i Sylwestra, Prezydent stanął na stanowisku, że K.K. powinien koszty te pokryć ze środków otrzymanych na podstawie decyzji z dnia 30 września 2011 r. nr [...] o zasiłku celowym na żywność w wysokości 400 zł miesięcznie przyznanych na okres od 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. W kwestii dotyczącej zwiększenia środków finansowych na zakup żywności do kwoty 800 zł miesięcznie, K.K. decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...] ma przyznaną pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 maja 2012 r. Organ uznał, że wnioskodawca z posiadanych środków jest w stanie zabezpieczyć wnioskowaną potrzebę. Należy w tym momencie podkreślić, iż warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest, aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a po drugie - aby to miało miejsce w konkretnych okolicznościach, to jest w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej przezwyciężenie trudności. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ponadto ustawa o pomocy społecznej nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku udzielenia wsparcia w formie zasiłków celowych, bowiem ma ona charakter fakultatywny i uzależniona jest od indywidualnych okoliczności sprawy oraz możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który powinien brać pod uwagę potrzeby pozostałych osób nie osiągających dochodów. Odwołanie od decyzji wniósł K.K.. Nie uzasadnił go, jednakże załączył szereg pism, które w jego ocenie mają znaczenie w sprawie, gdyż obrazują wzrost cen poszczególnych dóbr. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej K.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4. art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej K.K. było to, że wnioskował on o przyznanie pomocy w większości na cele, które nie mogą być uznane za niezbędną potrzebę życiowa osób i rodzin, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe z art. 39 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło następnie, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 u.p.s. nie zostało ustawowo zdefiniowane, dlatego wymaga indywidualnego podejścia. Zdaniem organu odwoławczego współcześnie udzielanie wsparcia służyć ma raczej zapewnieniu minimum socjalnego. Jednym z kryteriów tej interpretacji powinno być obecnie stworzenie warunków do godnej egzystencji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności skupił się na zgłaszanych potrzebach dotyczących zakupu żywności. Kolegium zwróciło uwagę na okoliczności powołane przez Prezydenta, który wskazał, że K.K. otrzymuje pomoc w wysokości po 400 zł miesięcznie i ma przyznane na ten cel świadczenie od 1 października 2011 r. do 31 maja 2012 r. Podzieliło następnie stanowisko, że są to środki wystarczające na zaspokojenie tej potrzeby. Kolegium dodało nadto, że K.K. miał również przyznany na ten okres zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Odnosząc się do wniosków w sprawie linki hamulcowej, durszlaka i doładowania telefonu organ odwoławczy stwierdził, że są to potrzeby, które K.K. może zaspokoić we własnym zakresie z przyznanego mu zasiłku okresowego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że skarżący ma przyznawaną pomoc na inne zgłaszane potrzeby i zakres tej pomocy jest szeroki, obejmujący zarówno pomoc na zakup leków, jak i pomoc na zakup opału, butów, remont dachu altany, w której mieszka, zakup ręczników, odkurzacza i na inne, drobniejsze potrzeby. K.K. oprócz przyznanej pomocy decyzjami z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] (pomoc na zakup dodatkowego opału w wysokości 400 zł ), nr [...] (pomoc na zakup leków w kwocie 31,80 zł), nr [...] (pomoc na zakup żywności od 1 stycznia 2012 r. do 31 maja 2012 r. w kwocie po 400 zł miesięcznie) oraz nr [...] (zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w kwocie po 238,50 zł miesięcznie od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r.) otrzymał także pomoc na: zakup plecaka, zakup regulatora do grzejnika, zakup spodni dresowych, opał, remont dachu i na transport materiałów, leki, ręczniki, obuwie i odkurzacz. Skargę od decyzji złożył K.K.. Do skargi załączył fotokopie pism, które w jego ocenie mają znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę K.K. należało oddalić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania (Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Filia J.) są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Analizowana sprawa dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już przyznano (albo przyznano za ten sam okres), należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich zaspokojenie wystąpił, są potrzebami "niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Sąd przyznaje rację organowi, iż w konkretnych okolicznościach sprawy zgłaszane przez skarżącego potrzeby była zbyt daleko idące, zważywszy na uzyskiwaną dotychczas pomoc społeczną. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Zauważyć należy, że za okres od początku stycznia 2012 r., a więc kiedy organ rozstrzygał o wnioskach skarżącego będących przedmiotem tej sprawy (K.K. wystąpił o pomoc w drugiej połowie grudnia 2011 r.) K.K. przyznano zasiłek okresowy w wysokości 400 zł miesięcznie (od 1 stycznia do 31 maja 2012 r., przy czym taki zasiłek otrzymywał już wcześniej od października 2011 r.). Za ten sam okres skarżący otrzymał również zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w wysokości 238,50 zł przyznany decyzją z dnia 30 września 2011 r. nr [...] na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. Ponadto otrzymał szereg świadczeń celowych - decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] przyznano skarżącemu: zasiłek celowy w wysokości 400 zł na zakup dodatkowego opału (k. 15 akt administracyjnych I instancji), natomiast decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] - zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 31,80 zł (k. 16 akt administracyjnych I instancji). Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że pomoc jaką przyznano K.K. za okres od stycznia 2012 r. co najmniej do końca kwietnia 2012 r. (w tym okresie skarżący korzystał z regularnego wsparcia w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na zakup żywności) była pomocą wystarczającą w świetle jego potrzeb i możliwości. Co więcej, w styczniu udzielono skarżącemu także dodatkowych środków na ważne bieżące potrzeby (leki, opał). Podkreślić trzeba, że część otrzymanych świadczeń miało charakter stały, w szczególności stanowiły istotne wsparcie w zaspokojeniu potrzeb skarżącego, w tym potrzeb żywnościowych. Część świadczeń o jakie wystąpił skarżący nie mieściło się w zakresie potrzeb niezbędnych. W szczególności do takich potrzeb nie można było zaliczyć linki hamulcowej, durszlaka, doładowania telefonu czy dodatkowych środków na święta Bożego Narodzenia i Sylwestra. Sąd potrzeb tych oczywiście nie deprecjonuje, jednak zgadza się z organami, że powinny być one finansowane ze środków finansowych, jakie skarżący regularne otrzymuje (zwłaszcza zasiłku okresowego). Nie zachodziły również podstawy do przyznania skarżącemu dodatkowej pomocy żywność i podwyższenia regularnego zasiłku na zakup żywności od 1 stycznia 2012 r. W tym miejscu trzeba podkreślić, że wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Jak wskazano, organ - oceniając sytuację materialną danej osoby - może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku K.K. pomoc wspierająca go realizowana jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznania określonej kwoty pieniężnej. Dodatkowo stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.