II SA/Po 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżącej), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w [...], stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.). Zdaniem organu, nie budzi żadnych wątpliwości, że zgłaszane przez pełnomocnika skarżącej przesłanki kwestionujące zgodność z prawem wydanej decyzji podziałowej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w [...], stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Sama bowiem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r., w swej treści nie zawiera zapisów, które mogłyby być uznane za sprzeczne z prawem i to w sposób rżący. W ocenie organu, problemem w tym przypadku nie było samo wydanie decyzji podziałowej o takiej a nie innej skromnej treści ale wyłącznie błędne wytyczenie granicy pomiędzy wydzielanymi działkami. Ta czynność nie mieści się w zakresie decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. Organ podkreślił, że sama decyzja podziałowa z [...] listopada 1993 r. jest bardzo lakoniczna i jej uzasadnienie składa się trzech zdań: "Zgodnie z w/wym. ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1992 r. /Dz. Urz. Wojew. Poznańskiego Nr [...]/ przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Projekt podziału zgodny jest z tym planem co zostało potwierdzone opinią nr [...]/94 Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 1993 r." Organ wskazał również, że akta sprawy zawierają odpis ww. "Opinii projektu podziału" z dnia [...] września 1993 r. Zgodnie z tym zaświadczeniem – opinią, Urzędu Gminy w [...]: "Urząd Gminy w [...] opiniuje pozytywnie projekt podziału działki nr ewid. gruntu [...] położonej w [...]. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy [...] z dnia [...].09.1992 r. Nr [...] (Dziennik Urzędowy województwa Poznańskiego z 1992 r. Nr [...], poz. [...]) przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niską". Zdaniem Kolegium, w żadnej zatem mierze zapisy samej decyzji jak i zapisy "Opinii" nie naruszały prawa, a tym bardziej naruszenie nie miało charakteru rażącego. Cała sprawa związana jest bowiem z wyniesieniem zatwierdzonego podziału na konkretny grunt i dokonaniu błędnego wskazania linii podziału w przypadku budynku mieszkalnego bliźniaczego. Organ zaznaczył, że dostosowanie faktycznej zabudowy do należnych linii podziałowych może się odbyć na zasadach określonych w kodeksie cywilnym w przypadku gdy budynek, lub jego część wzniesione są na nieswoim gruncie. W ocenie organu, na drodze administracyjnej nie da się jednak podważyć ustaleń lakonicznej w swej treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w [...], stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Pismem dnia [...] grudnia 2018 r., [...] i [...] (dalej: skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym tak w 1993 r., w 1996 r. i obecnie), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt podziału sporządzony przez geodetów, a w ślad za nim, decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] dokonały prawidłowego rozgraniczenia nieruchomości, w sytuacji gdy na skutek zaaprobowanego podziału fragment posadowionej już w chwili czynności geodety nieruchomości, przekracza granicę i znajduje się na sąsiednim gruncie, co w sposób znaczący ogranicza prawo do rozporządzania przedmiotem własności skarżących, 2) naruszenie art. 7 k.p.a. (obowiązującego tak w 1993 r., jak i w 1996 r.), poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia dokładnego stanu faktycznego i prawnego sytuacji, w szczególności ustalenia, że na skutek proponowanego przez geodetę podziału działek fragment prawego segmentu znajdzie się na sąsiedniej działce oraz pominięcie słusznego interesu obywateli w postaci znacznego ograniczenia prawa własności przysługującego właścicielom segmentu prawego w dysponowaniu ich nieruchomością, 3) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia, że na skutek błędnie wydanych decyzji w 1993 r. i w 1996 r. dokonano rozgraniczenia nieruchomości w ten sposób, że fragment segmentu prawego przekracza granicę działki sąsiedniej, co istotnie godzi w słuszny interes obywateli, gdyż uniemożliwia pełne dysponowanie przedmiotem własności właścicielom segmentu prawego, 4) naruszenie art. 8 k.p.a. (obowiązującego w 1993 r. i w 1996 r.), poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji w sposób rażący ograniczającej prawo własności przysługujące właścicielom segmentu prawego, którego fragment po wydaniu decyzji znajduje się na sąsiedniej działce, co sprawia, że sposób przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie tylko nie wzbudza zaufania skarżących, ale wręcz nasuwa wątpliwości co do autentyczności innych działań organów, 5) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] ograniczając się do lakonicznego uzasadnienia w sytuacji, gdy prawo własności skarżących zostało ograniczone w sposób istotny, co wpływa na fakt, że skarżący nie tylko nie zaufali organowi co do wydanego rozstrzygnięcia, ale powzięli kolejne poważne wątpliwości co do działalności organów administracji publicznej, 6) naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i lakoniczne uzasadnienie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, w którym organ sam przyznaje, że doszło do "dokonania błędnego wskazania linii podziału w przypadku budynku mieszkalnego bliźniaczego", w sytuacji gdy zaaprobowanie takiego podziału stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż godzi w jedno z podstawowych i konstytucyjnie zagwarantowanych praw, a mianowicie - własności - poprzez uniemożliwienie skarżącym jego pełnego wykonywania, 7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na dokonaniu podziału działek bez uwzględnienia istniejącej na działkach nieruchomości i dokonanie podziału zgodnie z życzeniem właściciela, w efekcie czego fragment segmentu prawego nieruchomości przekracza granicę i znajduje się częściowo na działce, na której posadowiony jest lewy segment, co sprawia, że prawo własności segmentu prawego doznaje istotnego ograniczenia. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w [...], stanowiących działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że nieruchomość, która była przedmiotem podziału, w chwili jego dokonywania była już zabudowana budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Skarżący nabyli powstałą w wyniku podziału działkę, na której posadowiona była część (segment) budynku. Skarżący, kwestionując decyzję z dnia [...] listopada 1993 r., podnoszą że granica między działką będącą ich własnością a działką sąsiednią nie przebiega wzdłuż pionowej ściany nośnej między bliźniaczymi domami, powodując że część segmentu który zajmują, znajduje się po stronie sąsiadów. W pierwszej kolejności, zwrócić należy uwagę, że w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. W rozpoznawanej sprawie, organ, rozważając możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji uzyskał dokumenty będące podstawą jej wydania, tj. wniosek o podział nieruchomości wraz z projektem podziału i pozytywną opinią co do jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zauważyć należy, że podział nieruchomości dokonywany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), która w art. 10 ust. 1, mającym podstawowe w tej materii znaczenie i będącym podstawą prawną kwestionowanej decyzji, przewidywała, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 cytowanej ustawy). Ustawa ta nie przewidywała innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości. W szczególności nie zawierała ona regulacji, którą przewiduje obowiązująca aktualnie ustawa gruntowa tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), w myśl której, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części (art. 93 ust. 3b). Zgodnie z poglądem doktryny a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wspomniany wyżej przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - należało interpretować w ten sposób, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (vide: Stanisław Rudnicki "Prawo obrotu nieruchomościami" wyd. C.H. Beck Warszawa 1996, str. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, LEX nr 44540). Podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał zatem do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Zauważyć należy, że sprawa o zbliżonym stanie faktycznym była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 227/08, LEX nr 535020, oddalił wniesioną skargę. Sąd w niniejszej sprawie, w całości podziela poczynione wówczas rozważania. W rozpoznawanej sprawie podział nieruchomości nastąpił na wniosek ówczesnych właścicieli i był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza opinia z dnia [...] września 1993 r. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika nadto, że "problemem w tym przypadku nie było samo wydanie treści podziałowej o takiej a nie innej skromnej treści ale wyłącznie błędne wytyczenie granicy pomiędzy wydzielanymi działkami. Ta czynność nie mieści się w zakresie decyzji z dnia [...] listopada 1993 r." W tym jednak zakresie, zauważyć należy, że kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wadliwość (jeśli istotnie taka zachodzi) wpisów w ewidencji gruntów i budynków również jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, wobec wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarzuty skargi dotyczące instytucji rozgraniczania nieruchomości, dokonywanego w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, wniesiona skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).